通過土地整理走向現代農牧業

編者按：在全面建設小康社會的過程中，內蒙古鄂爾多斯市杭錦旗以土地整理為契機，千方百計整合支農資金，大手筆推動現代農牧業‘進程，走出一條農牧民增收致富的創新道路。

從鄂爾多斯市杭錦旗呼和木獨鎮2萬畝現代農業示范基地一路行來，仿佛一幅現代農牧業的絢爛畫卷依次展開。2007年以來。呼和木獨鎮根據鄂爾多斯市“集中發展、規模經營”的發展戰略，在基礎條件較好的自流灌區進行以“渠、田、溝、路、林”統一規劃建設為特征的大規模的土地整合，2萬畝按照“水、田、林、路、機”五配套標準建立的農業示范基地已經成為當地農牧民脫貧致富的“福地”。這是杭錦旗建設32萬畝現代農牧業基地目標進程的一個縮影。

一條“逼”出來的路

農牧業大旗、傳統農牧業觀念根深蒂固、工業基礎薄弱、土地鹽堿化加劇、耕地退化、水資源浪費嚴重……這就是擺在杭錦旗旗委、政府面前的歷史“舊賬”。財政收入僅2億元，支農資金少的可憐。“要想讓現代農牧業在杭錦旗破題，在一年前看來幾乎是不可能完成的任務。”談到當時的困境，杭錦旗副旗長高耀偉至今唏噓不已。的確，要完成現代農牧業這篇大文章涉及資金、法律、觀念、技術、生態、人力資源等方方面面的事情，是一個環環相扣，牽一發而動全身的社會系統工程，難度超乎想象。由于我國支農投資渠道單一，不同規模項目難以綜合平衡。土地開發整理的資金投入主要來源于新增建設用地有償使用費。按國家相關規定。新增建設用地有償使用費集中于國家及省兩級財政。市、縣、鄉級財政均不參與分配，從而使土地開發整理資金集中于一些規模、潛力較大的國家及省級項目。市、縣兩級無資金來源，難以做到不同規模項目投入的綜合平衡。更重要的是，雖然我國近幾年陸續出臺了如《土地管理法》、《全國土地利用總體規劃綱要》等法律法規，但由于自然人文資源差異巨大，各地的《土地開發利用規劃》均有不同，可供借鑒的經驗更是少之又少。一切要靠獨立自主，創新求變。

早在2004年，杭錦旗就創造性地依托水權市場理論(將部分農業用水有償轉讓給企業)，將置換所得的資金用于在黃河南岸自流灌區進行節水改造工程，完善了渠道灌溉系統，累計襯砌總干渠126公里。分、支、斗農渠232公里。提前為土地整理的順利進行打下了堅實的基礎。嘗到了甜頭的旗領導班子看到了資金整合的魅力所在。認準了“整合資金”全力開展土地整理，并以之為切入點，以農牧業機械化為突破口，以規模經營、產業化發展為目標的現代農牧業發展道路。

機遇總是垂青有準備的人。2007年，自治區將杭錦旗列為財政支農資金試點旗。是否能抓住這一機遇開展土地整理項目進而全面推進現代農牧業進程擺在了旗委、政府面前。

“整合‘拳頭’資金，集中財力辦大事!”旗領導班子果斷決策，堅定實施，并確定了“集中財力、優化結構；突出重點、分步實施；創新機制，提高效益；政府宏觀指導與部門協調配合相結合”的四項原則。同時，及時出臺了《財政支農資金整合試點管理辦法》，力求打破行業界限，消除部門分割，整合各類財政支農資金，發揮資金的聚合優勢。

地方資金分割零散，點多量少，資金配套力不從心，整合，談何容易。杭錦旗政府在充分考慮各方利益和實際困難的前提下，迎難而上，靈活調整有關政策，堅持資金來源渠道不變、有關單位資金項目管理權限不變的機制，積極爭取上級財政支持。大力籌措地方資金，廣泛積聚社會資金，專門成立了由旗委書記、政府旗長分別擔任總指揮和常務副總指揮，以發展和改革局、財政、國土以及相關涉農部門主要負責人為成員的財政支農資金整合工作指揮部，全權負責財政支農資金整合協調配合及管理工作，最大限度地確保財政支農資金投資的重點和方向以及支農資金的安全性、規范性。確保效益最大化。在項目執行上，嚴格按照項目公示制、工程招標制、工程監理制實施，紀檢、監察、審計等部門不定期進行專項檢查。力爭有限的財政支農資金整合后發揮出最好的效益。功夫不負有心人。在多方積極努力下，杭錦旗現代農牧業基地建設得到了中央、自治區、市三級財政的大力支持。僅2007年一年，杭錦旗就在10萬畝現代農業基地建設上投入資金7500多萬元。爭取到中央、自治區支農資金1700多萬元，爭取到鄂爾多斯市財政專項資金600多萬元，籌集社會資金也突破600萬元。精誠所至，金石為開。資金，這一邁向現代農牧業的最大“瓶頸”約束已經突破。一個年財政收入僅2億元的旗完成這一創舉實屬不易。

又一次“土地革命”

“土地整理好比又一次‘土地革命’”，呼和木獨鎮年輕的書記劉建國如是說。

早在1980年代初，安徽小崗村十幾個村民按血手印悄悄嘗試分包耕地之前，呼和木獨鎮的村民就已經大膽承包土地了。這在自治區，乃至全國都可稱得上最早。進入1990年代后期，這里私下的轉租倒包、合伙經營等新土地流轉方式在民間已不鮮見，在一定程度上推進了聯產承包責任制在制度形態上的創新。在承包制下，由于一家一戶獨自經營，呼和木獨鎮這樣的沿河地區為了壓堿，海澆漫灌，誰的地灌得深，第二年誰的地產量就高。于是，各戶盡量將堰子打高，深灌，循環往復，惡性循環，土壤鹽堿化日益嚴重。土地經營方式的變革刻不容緩。

結合當地實際和自然地理條件等因素，鄂爾多斯市委、市政府果斷提出“集中發展、規模經營”的發展戰略。杭錦旗也迅速將呼和木獨鎮、吉日嘎朗圖鎮這兩個沿河地區列為首期10萬畝現代農牧業基地建設重點，涉及13個嘎查村，46個社，2121戶農牧戶，6700口農牧民。

具體實施中又遇到了新的難題。一是相關法律法規與實際工作的配套問題；二是農牧民的觀念轉變問題。前者涉及《中華人民共和國土地管理法》、《土地承包法》、《基本農田保護條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》、《合同法》等諸多法律法規。這些法律法規涉及“三農”的部分均有極其嚴格的“紅線”，輕易不可逾越。例如。《土地管理法》第十四條規定，“……農民的土地承包經營權受法律保護。在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的。必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”而《土地承包法》又規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。”這些條款的初衷是為了樹立承包制下農村集體組織對土地使用的絕對控制權，但客觀上又在一定程度上為土地流轉、規模化連片經營設立了法律溝壑。《土地承包法》第四十條規定，“承包方之間為方便耕種或者各自需要。可以對屬于同一集體經濟組織的土地的承包經營權進行互換。”第四十二條規定，“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”這些條款的關鍵環節決定于集體經濟組織成員間的共同契約和認識的一致性，如不能達成一致，則再好的構想也會成為空想。而“促使農牧民觀念轉變是最艱巨的一項工程。”杭錦旗的同志們談到這一點頗多感慨。的確。就在與杭錦旗毗鄰的巴彥淖爾市某旗。因為當地政府與農村集體經濟組織工作沒做通，農牧民對土地整理的意義和前景沒有達成共識，土地整理規劃只好告吹。前車之鑒令杭錦旗的同志們如履薄冰。“觀念問題的根源在于農牧民能不能真正得到實惠”。杭錦旗沒有將解決問題停留在表面，而且落實到行動上。首先是完善配套政策，發動鼓勵一部分思想活躍、敢于實踐的大戶積極參與土地整合，通過一定的利益聯接方式實現規模經營。“以社為單位自求平衡”。政策的靈活運用換來農牧民大膽嘗試的信心。呼和木獨鎮對于通過土地整合新增的耕地，預留20％作為集體機動地，用于解決土地整合過程中土地占用補償及土地糾紛問題，其余由村集體統一規劃、集中經營，利益由農牧民共享。通過強大的輿論聲勢圍繞土地整理、測土配方、統一機耕等觀念技術的推廣逐村逐社進行宣傳。吉日嘎朗圖鎮依托《村民委員會組織法》、《村民自治法》，以社為單位召開村民大會184次，形成“一事一議”決議13件，簽訂土地整理合同書2121份，將土地整理過程中出現的土地丈量、等級評定、占地補償、生產經營等問題提前解決。通過長達半年的宣傳動員、民主決策過程，杭錦旗試驗區絕大多數農牧民意識到了土地整理、發展現代農牧業的美好前景，積極配合政府實施這一具有里程碑意義的又一次“土地革命”。現代農牧業的大門就此打開。

“為有源頭活水來”

“整理后的土地看見還愛哩……”。農民郝來民發自內心的喜悅溢于言表。的確，整理后長100米，寬600米的條田整齊排列開來，與原來阡陌縱橫溝壑林立的小塊耕田形成鮮明對照。擁有大型拖拉機36臺，旋耕機30臺。精量點播機24臺的20個農機服務隊在10萬畝現代農牧業示范基地上實施規模化經營，機耕率達到95％，“灌溉畦田化、排水網絡化、耕作機械化”的現代農牧業發展格局初步形成。“最終是要農牧民得到實惠!”高耀偉副旗長對土地整理的目標非常明確。

呼和木獨鎮東紅柳村村民苗云江為筆者細細算了一筆賬：土地整理后，他家的耕地由原來的不足70畝增加到100多畝，養了羊100多只。由于播種、收割等環節由機械化服務隊提供有償服務，極大節約了勞動力，每畝的人工費也由80元減少到18元左右，成本大大降低，平均增收200元／畝。他一家三口在農業經營上不需花費多少精力.成了“剩余勞動力”。于是，閑下來的他在鎮里開了百貨部，經營種子、化肥等農用物資，轉向第三產業，2007年年收入預計達10萬元。這樣的戶在呼和木獨鎮只算中等，很多農牧戶年收入已超過30～40萬元。經當地測算，因機械化作業和產業化經營，農牧民勞動強度降低。產出成本降低，效益顯著提高，區域內農牧民人均增收1200多元。

2007年11月1日，第二個10萬畝現代農牧業基地建設又全面推進，而這只是杭錦旗邁向2010年40萬畝現代農業基地目標的又一個新起點。