內蒙古生態建設的財政政策選擇

內蒙古森林資源總量不足，且分布不均。不能滿足國土生態安全和生態改善的需要。內蒙古自治區目前林業用地為3266.7萬hm²其中，森林面積1866.7萬hm².宜林地1133萬hm2。森林覆蓋率17.57％。內蒙古的森林資源分布自東向西呈遞減狀態。森林主要集中在東北的大興安嶺林區。總面積1066.7萬hm²，除大興安嶺原始林區以外，內蒙古東北還有大量次生林區，是內蒙古后備森林資源基地。內蒙古西部地區.植被覆蓋度低.森林覆被率僅為3.9％，盡管大面積植樹造林。但由于自然原因和缺少管護。在一定時期內，覆被率不會有大的提高。

內蒙古草原資源面臨的主要問題是草場退化、土壤風蝕沙漠化問題嚴重。內蒙古現有草地面積7880萬hm²。是我國草地分布面積最大的區域。但由于自然條件惡劣.生態環境脆弱，草場退化、土壤風蝕沙漠化嚴重。據統計。草原帶退化、沙化、鹽堿化面積累計已達1544萬hm²，占可利用草原面積的38.7％，其中沙化面積為747萬hm²，占到天然草場面積的16％。現在平均每年仍有70萬hm²草原不同程度地發生退化現象。

內蒙古還是全國土地荒漠化最嚴重的省區之一.有沙化土地和潛在沙化土地3600萬hm²。其中較嚴重的水土流失面積1867萬hm²。目前，荒漠化土地仍在以每年667多萬hm²的速度擴展。全區有2/3的農田、60％的草牧場仍不同程度地遭受到風沙侵襲。

一、生態建設引入財政政策的必要性

(一)生態資源具有公共性

在現實生活中。大氣、江河湖泊、海洋等都被認為是一種可以無償使用的公共資源；而對于土地、森林、礦山資源。雖然法律規定歸國家所有，但由于缺乏有效的監督機制，在所有者與使用者之間的產權關系非常模糊，在實踐中也被當作公共資源來使用。

生態資源的公共所有屬性，使每一個使用者會最大限度地從中獲得資源，對此，美國學者哈丁在其著名論文“公用地的悲劇”中做了論述。哈丁在文中描述了這樣一種情形：有一個對所有人開放的牧場，每個理性的放牧者都想在公共牧場中放養盡可能多的牲畜.因為每個放牧者從其牲畜那里獲得直接利益，只承擔過度放牧所產生的成本的一部分。當每個人都這樣做時，牧場由于過度放牧造成退化的災難就會發生。哈丁總結道：“這就是悲劇所在。每個人都被鎖在一個迫使他在有限范圍內無節制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地。”“公用地的悲劇”具有相當的普遍性。從中可以得到一個結論：公用資源在使用中會被過度開發利用，最終造成公共資源的破壞。

由于生態保護具有明顯的公共產品的特性。因此生態保護也只能由政府來實施。但政府要進行生態保護。應該向生態環境的所有受益者強制性地收取一個價格，而生態稅收就是這個價格較為理想的體現形式。通過稅收一方面滿足了政府為公眾提供公共產品的財力需要；另一方面也為治理公共產品的外部性提供了必要的資金。

(二)生態保護具有正外部性

正外部效應是指某項經濟活動對其他人帶來了利益，當出現正外部效應時，生產者的成本大于收益.利益外溢。卻得不到應有的利益補償。

正外部效應對生態環境保護的影響是極其重要的。正效應的生產者由于不能從中得到補償。從而使社會收益大于私人收益.其結果導致過少生態保護出現。生態保護是一種為社會提供集體利益的公共物品和勞務，它往往被集體加以消費.基本上屬于社會公益事業.是具有正外部性很強的公共產品。因此.政府應該在這方面加大財政投入力度。

(三)生態破壞具有負外部性

負外部效應說明的是某項經濟活動對其他人帶來損失的現象。當出現外部負效應時。生產者的成本小于收益。受損者得不到損失補償。因而市場競爭就不可能形成理想的效率配置。

外部負效應對生態環境影響也是嚴重的。負效應的生產者由于不支付必要的代價，從而使私人邊際成本小于社會邊際成本。其結果導致過多生態破壞活動產生。比如。過度放牧，過伐森林資源造成生態環境的日益惡化等等。由于這些負效應都不包括在生產者的成本里，對這些不利活動也不付出任何代價。因而這些對生態保護的有害活動也不會自然降溫。當出現外部負效應時，政府可以采取行政法律手段，關停或限期治理；也可以采取財政稅收手段.征稅或提供補貼。

(四)生態保護具有信息不對稱性

生態保護的信息不對稱性主要表現在以下兩個方面：一是由于對生態系統的認識有限或者對生態破壞問題的影響缺乏了解，人們往往做出不利于環境的經濟活動，造成了生態系統惡化；二是由于信息的公共性和人的機會主義行為傾向。處于相對優勢地位的破壞者往往對處于不利地位的受害者進行信息封鎖，導致了信息的不對稱。生態保護中的信息不對稱性也要求政府財政有所作為，加大信息宣傳.溝通力度。

二、內蒙古生態建設中的財政政策局限性

(一)財政資金投入不足

近幾年來國家對內蒙古生態建設的投入顯著增加，生態建設取得了突出成效。自1998年開始。國家累計投入資金200多億元，先后在內蒙古實施了生態環境綜合治理、退耕還林、退牧還草和天然林資源保護等八大生態建設工程。經過多年的不斷治理，內蒙古的生態建設已取得了明顯效果。但是內蒙古幅員遼闊。生態建設任務艱巨，而且生態重建工程是一項長期、長效工程，涉及的地區廣，部門多，要求配套資金也多。所以。內蒙古目前各級財政在生態建設和環境治理的投資還是難以滿足內蒙古生態環境根本改善的目標。

(二)資金投入結構單一

長期以來，生態建設主要依靠國家財政資金。并吸引了國債資金。生態建設雖然要求地方財政提供配套資金，但由于經濟發展相對落后，特別是有些地區財政相對困難，很難按照方案要求全額配套。另外。生態建設的正外部性。使得民間資本很少進入。同時.地處生態環境惡劣區的農牧民自身積累資金的能力又相當有限。在生態建設方面的投入更是微乎其微。稀少的資金，單一的資金投入主體顯然不能很好促進生態建設的順利進行。

(三)稅收制度不健全

生態建設中的一個重要問題是缺乏系統的保護生態和環境的稅收政策。沒有設立專門的生態稅種。生態稅又稱環境稅。是指國家為實現特定的生態環保目標，籌集生態環保資金，并調節納稅人相應行為而開征的有關稅收的總稱。目前，我們還沒有真正意義上的生態稅，只存在與環保有關的稅種.如資源稅、消費稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅等。盡管這些稅種的設置為保護環境提供了一定的激勵和資金。但其本身并不以保護生態和環境為目的，難以形成穩定的專門治理生態和環境的稅收收入來源，從而弱化了稅收對保護生態和環境的調控作用。

三、內蒙古生態建設的財政政策取向

(一)積極爭取更多的國家財政投入，減少地方配套資金比例

各地實施生態環境建設工程都不同程度地存在資金短缺問題。由于工程區大多屬于貧困地區，經濟較為落后.地方財政可支付的財力有限。地方財政的配套資金難以落實，造成各項建設任務很難完成，影響了工程整體的進度、質量及效益的發揮。為此，建議國家對生態保護工程規劃方案進行調整，充分考慮地方政府的經濟實力，加大國家投資比例，適當降低地方配套資金的比例。

(二)進一步完善生態效益補償機制

對生態環境進行保護.其目的是為了最大限度地發揮生態資源的生態效益、經濟效益和社會效益。由于生態環境這種“公共產品”在消費上不具有競爭性，在占有上也沒有明顯的排他性，無法進行市場交換。因此。保護生態資源進行的投資，就不能從市場上得到補償。為了保持生態性森林資源的持續經營。必須增加計劃機制的作用，即建立完善的生態效益補償機制。把生態環境效益推入市場，體現誰受益誰付費的原則.由受益主體向投資主體進行補償.才能彌補市場機制在生態建設中的失靈。生態效益補償制度的生態保護工程的客觀要求，是生態保護工程實施的前提和保證。

當前我國生態效益補償資金主要來源于國家財政直接撥款方式，由于國家財政能力所限資金數額不大，難以滿足生態效益補償資金需要。目前，應以國家財政投入進行補償的國家干預方式為引導，推動市場化建設，逐步建立以市場投入為主、國家財政撥款為輔的生態效益補償機制。

從目前內蒙古的實際情況看，可以從以下幾方面進行補償金的提取。首先是各級政府從每年財政安排的林業資金中。抽取一定比例用作生態的建設、保護和管理；其次是從各級政府每年安排用于綜合治理水土流失的生物措施經費中提取一定比例；第三是將部分生態建設重點工程列入財政預算內的基本建設投資計劃。

(三)積極采取措施拓寬生態建設資金的融資渠道

目前，我國居民儲蓄數量龐大，為利用資本市場進行生態保護融資成為可能，可以通過提高利息率的辦法使這些閑置的資金流向生態領域。國債要繼續加強環保投入。同時可以考慮發行專門用于環境保護的國債，也可以發行專門的綠色彩票。為生態建設籌集資金。

(四)完善生態稅收制度

以保護生態環境為目的的生態稅收制度的建立和完善，是實施可持續發展戰略的關鍵內容。為此，必須借鑒國外先進國家利用稅收手段防治污染、保護生態環境的成功經驗和做法，建立和完善符合實際的生態稅收制度。具體措施有：第一。擴大資源稅的征收范圍。目前可先把森林資源和草場資源列入資源稅的征收范圍，以避免和防止生態破壞行為；第二。完善消費稅。從環保目標出發.把對生態環境造成一定危害的消費品都納入消費稅征稅范圍，如：對一次性商品列入消費稅的征稅范圍。此外。還可以進一步完善稅收優惠政策，對于促進生態保護的行為給予稅收優惠。