新農村建設中金融困境的癥結分析

2004～2007年，我國政府先后出臺了4個“一號”文件，啟動并積極展開新農村建設，農村金融體制改革被列入新農村建設和金融改革的重點。但新農村建設受到諸多金融因素的制約，找出其癥結所在，成為關鍵一步。

一、金融市場發育不良

(一)農村金融供給不足與流失嚴重同時并存

目前農村金融資金不僅“貧血”嚴重，而且“失血”也相當嚴重。金融機構直接投放農業生產領域的貸款所占比重較低。農村信貸資金需求的廣泛性和分散性與金融機構信貸資金管理的集中性和局限性之間存在著矛盾，導致信貸人員為降低個人風險，多以傳統的小額農戶貸款業務為主，很難實現對農村特色產業、加工業以及其它經營性項目的信貸調查和貸款發放。資金流失渠道主要有：一是基層國有商業銀行通過上存的方式致使大量農村資金流向中心城市和經濟發達地區。二是郵政儲蓄“貼水”攬儲方式轉移了相當部分農村資金。三是農村信用合作社在贏利動機的驅使下，把資金更多地投向獲利機會較大的非農領域。

(二)農村金融交易成本和信貸風險高

農村信貸一是信貸需求主體數量大，高度分散，經營規模小；二是農業生產季節性強，周期長，受自然資源和自然災害影響大；三是農民收入水平遠低于城市，戶均擁有的財富和抵押品嚴重不足；四是近年來農村人口流動性增大，變動范圍廣，增加了貸款回收難度，易產生新的呆壞賬。這些特點決定了農村金融的交易成本和信貸風險都很高，加劇了農村經濟發展資金短缺的緊張度。災害風險、市場風險、道德風險、政策風險是造成農村金融交易成本和信貸風險高的直接原因。

(三)農村金融發展的步伐明顯滯后

農村金融市場的發展落后于城市金融市場：一是農村金融市場及金融工具發展滯后，現代化的有價證券交易系統根本未能延伸到農村鄉鎮，農村居民能夠參與交易的金融商品相當有限；二是農村金融機構技術裝備水平差，全國多數農村信用社仍沒有實現辦公自動化和全國聯網，加劇了競爭的不公平程度；三是我國農村金融供給形式以間接融資為主，直接融資嚴重滯后。

(四)農村金融產品單一

農村金融產品只限于存款、取款、貸款和一般的匯兌。交易通常以現金方式進行，城市中普遍使用的信用卡和廣泛運用的票據業務在農村難以開展。在農村由于金融組織體系不健全，貸款利率定價機制的不完善，農村貸款主體利率承受能力弱，使利率政策在支持農業產業化發展中的政策導向作用不能發揮。加之信用社貸款利率的“一浮到頂”，加大了農民利用資金的成本，利率杠桿作用下降。

(五)“金融支持”被“金融扶持”簡單地替代

政府對農村信用合作社堅持為“三農”服務的方向是非常明確的，但在政策執行中，將需要政策性金融來完成的“金融扶持”與可以由商業性金融及合作金融來完成的“金融支持”相混淆，僅強調資金的發放對象，導致了低層次的金融扶持，使農村信用合作社資金流向問題出現財政化傾向。尤其在小額農貸的發放中側重于搞分配，把借貸資金作為政府福利來對待，降低了其社會價值，沒有發揮資金的效能。

二、農村金融體系的缺陷

(一)農村信用社的“城市化”

由于商業化改革，農村信用合作社的“城市化”特征非常明顯，直接表現為農村信用合作社網點設置的城鎮化、資金流向的城市化和從業人員的城鎮居民化。農信社的貸款實際上只覆蓋了20％左右的農戶，大量資金沒有用于農村，而是被抽調到了城市用于城市建設、投資購買各類債券和向其他金融機構拆出資金等。

(二)中國農業銀行的“非農化”

中國農業銀行在經歷“分脫”之后，自身經營戰略發生大的轉變，在鄉鎮的網點進行了大量撤并。農業銀行競爭的視角和策略也從農村轉向城市，從農業轉向城市工商業和非農產業，遺留下的巨大農村金融真空至今未完全彌補。

(三)中國農業發展銀行的弱功能化

中國農業發展銀行的機構僅設到縣一級，主要是針對特殊的企業群體提供信貸資金的支持，根本不與個體農戶發生信貸業務。農業發展銀行的業務范圍狹窄，主要局限于糧、棉、油的貸款發放，對于農業開發和農村基礎設施建設等政策性的業務沒有涉及，其政策性作用正漸漸地喪失。

(四)中央銀行政策意圖貫徹的扭曲化

中央銀行通過發放對農村信用社再貸款來調整農村信貸結構，直接向農村金融市場供給資金，解決農民貸款難問題，并促進農村產業結構的調整，增加農民的收入。但是人民銀行各級分支機構通過監督、管理，為確保每筆支農再貸款下撥到鄉鎮而使農信社付出了大量的人力、物力，從總體觀察和統計分析，中央銀行支農再貸款并沒有到達其原來設計的政策效果。

(五)農業保險體系的低保障化

由于我國農業保險“三低三高”的特點，即低保費、低收費、低保障和高風險、高成本、高賠付，加上農業保險體系尚未完善，使農業保險對農村經濟的保障作用未能較好地發揮出來。一是農業保險的有效需求不足，吸引力不強；二是農業保險的風險大；三是政府對農業保險的支持力度不夠；四是我國農業再保險體系缺失。

(六)民間金融的體外運行化

20世紀80年代中期以來，非正規金融逐漸開始活躍在農村，主要形式有私人借貸(包括高利貸)、各種基金會、地下錢莊、信用委托等。由于非正規金融具有分散性、自發性、趨利性的特點，使其一直游離于現行金融體制之外，處于地下狀態，其作用難以得到發揮。同時，非正規金融(民間金融)活動的頻繁性、隱蔽性及其“體外循環性”，加劇了中央銀行對一定時期社會信用和社會資金的總量統計與預算的困難，加大了宏觀調控的難度，使國家運用財政政策和貨幣政策所進行的宏觀調控難以達到目標。

(七)改革前的農村郵政儲蓄機構的業務異化

改革前的農村郵政儲蓄機構只提供儲蓄存款服務，不提供貸款服務，也抑制了農村金融的發展。

三、農村金融機構內部機制不健全

(一)股權結構不規范

農村信用社股權結構呈現小額、分散的特點，從而對深化農村信用社法人治理結構建設產生一定程度的阻滯，削弱了產權結構內生地產生良好機制的經濟基礎。

(二)產權關系不真實

農村信用社成立以來，產權的主體一直是模糊的。農民是組成合作制的主體，但它一直由政府控制并運行，入股農民無權監督管理農村信用社，農民入股資金就成為象征性的。在農村信用社改革的過程中，為獲得中央銀行發行的專項票據的資金支持，滿足中央銀行發行專項票據的條件，農村信用社需在短期內完成增資擴股計劃，其股本金存在虛擬化和不真實的現象，從而生成不是真正意義上的股東，使農村信用社的內部機制和外部監督很難有實質性的加強。

(三)股權的約束作用不強

農村信用社的“三會(社員代表大會、理事會、監事會)”建制率雖較高，但多流于形式，股權的約束作用未得到實質性發揮，公司治理水平也未見明顯提高。其根本原因：一是農村信用社服務“三農”的政策定位決定了行政因素在改革及農信社控制權的制度安排上起主導作用，農信社管理層在決策和經營管理中更多地關注政府導向，改進公司治理的動力不足。二是在分散的股權結構下，單個股東基于對監控成本的考慮，存在“搭便車”心理而放棄對農村信用社的經營監管權，給內部人控制留下了很大空間。三是農村信用社管理層與政府、股東、監管方之間存在信息不對稱問題，為內部人控制提供了條件。

(四)內控機制不健全

由于歷史和現實的原因，農村信用社在實現法人治理過程中，容易形成經營者大權獨攬的內部人控制現象。從發展階段上看，農村信用社雖然建立了“三會”等制度，但主要負責人事實上集三權(決策權、經營權、人事權)于一身的問題尚未能從根本上得以解決。

(五)基層社自主權不充分

主要體現在：貸款權限不充分。省聯社控制著縣級農村信用社的貸款權限。省聯社對縣級農村信用社的質押貸款、抵押貸款、保證貸款、信用貸款都做出了詳細規定，超過權限需報省聯社審批。而省聯社又無力掌控每一筆信貸業務的具體情況，由此就易產生不良貸款。

基層信用社資金營運權不充分。省聯社成立了資金營運中心，承擔全省農村信用社資金調劑融通和資金運用管理，基層信用社按規定不得從事同業拆借、系統內資金調劑及全國銀行間同業拆借市場及債券市場的業務。這樣使基層信用社的業務單一，只剩下了單純的存、貸款業務，削弱了農村信用社經理人員(經營者)對金融市場資金供給、利率變動等方面的敏感度和應變能力，不利于他們在經營過程中做出正確的決策。

(六)經營效率不高

由于農信社在農村金融市場上處于事實上的壟斷地位，缺乏來自外部的良性競爭，因此其改善內部管理、加強金融風險控制的壓力不足，這無疑也是農信社資產質量不高、經營效率低下的一個重要原因。

(七)行政管理的“錯位”

由于省聯社沒有利潤來源，不能回報股東和社員，加之行政權力對省聯社人事管理介入的不可避免，造成對股東和社員人事選舉權的直接和間接剝奪；由于人事權的喪失，造成對高管制約措施的無法落實，必然導致經營管理權的相應喪失和行政管理的錯位。

四、農村金融人才匱乏、金融服務的創新能力薄弱

農村金融機構的職員大多來自于轉業軍人或本機構的關系子女，他們文化程度不高(高中學歷居多)，管理和實務經驗缺乏，真正的金融專業大學、專科畢業生很難進入或因在基層而不愿進入。同時農村信用社的黨組織關系隸屬地方黨委，行政干預問題嚴重，信用社負責人的選任實際上是政府決定，信用社法人地位和社員選舉權沒有得到應有的尊重，再加上農村金融機構又不注重金融人才的培訓，使人才嚴重匱乏，金融創新能力不強。

五、農村金融生態環境不佳

農村金融生態環境是整個金融生態環境的重要組成部分，是金融生存發展的外部環境和基礎條件的總和中的主要構成部分，涵蓋法律、社會信用體系、會計與審計準則、中介服務體系、企業改革的進展及銀企關系等內容。加強農村金融生態環境建設，對構建我國農村社會主義和諧社會、提高經濟競爭實力、做大做強農村金融產業具有十分重要的作用。

六、金融法律法規建設滯后

農村信用社在我國成立幾十年，在法律和實踐上一直沒有獨立地位。它先后受農行、人行的直接管理，1996年與農行脫離隸屬關系后，實際上是由人行直接管理。1998年農村信用社進行規范時，人民銀行制定的農村信用社及聯社章程，沒有用法律形式規定合作金融的地位、性質、經營方式、管理形式，與社員、職工、經營者、人民銀行、各級政府之間的關系，風險的防范與處理，各方面關系人的權力和義務、法律責任等等，執行隨意，弊端多多，章程實際成了一紙空文。