試論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構建

內容摘要：民事執(zhí)行活動中的違法現(xiàn)象比較嚴重，一個重要的原因是缺乏有效的外部監(jiān)督機制。檢察機關對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督具有必要性，也有著堅實的法理基礎。

關鍵詞：民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 制度構想

當前民事執(zhí)行活動中，“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題比較突出，迫切需要建立有效的外部監(jiān)督機制。檢察機關是否有權對人民法院的執(zhí)行活動進行外部監(jiān)督，理論界的認識不盡一致。最高人民法院批復對民事執(zhí)行裁定的抗訴不予受理［１］，來自最高人民法院的聲音影響了全國，致使檢察機關對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督遭遇尷尬。本文對檢察機關開展民事執(zhí)行監(jiān)督的必要性、法理基礎及具體制度設計提出了些許淺見，以期對我國民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構建有所裨益。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性

（一）解決民事執(zhí)行實踐中存在問題的需要

近年來法院違法執(zhí)行或執(zhí)行不公現(xiàn)象較為嚴重，突出表現(xiàn)在：程序違法，尤其是違法采取查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等執(zhí)行措施；濫用執(zhí)行權力，以罰款、拘留等作為強制執(zhí)行手段強迫進行執(zhí)行和解；違法或不當執(zhí)行案外人財產，造成案外人的合法權益受到侵害；不妥善保管和及時處理涉案財物，擴大了當事人的損失。民事執(zhí)行中存在的諸多問題造成法律白條的大量存在，也侵犯了執(zhí)行申請人、案外人的合法權益。實踐中，越來越多的當事人、案外人到檢察機關申訴，反映法院不執(zhí)行及違法執(zhí)行問題。可見，檢察機關對民事執(zhí)行活動開展監(jiān)督，是解決民事執(zhí)行實踐中存在問題的客觀需要，也有著堅實的群眾基礎。

（二）建立科學民事執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)的需要

民事執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)作為一種制衡與約束機制，目的在于通過相關主體之間權力、義務的合理分配與相互作用，建立科學的監(jiān)督結構，防止和糾正執(zhí)行中的各種偏差和錯誤。民事執(zhí)行監(jiān)督應是一個多元途徑的監(jiān)督系統(tǒng)，即監(jiān)督不應限定在某一種途徑上，否則，監(jiān)督機制的作用就無法充分發(fā)揮。按照我國目前的政治體制，對人民法院民事執(zhí)行工作的監(jiān)督途徑主要有：人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、輿論監(jiān)督及法院內部監(jiān)督。人大監(jiān)督主要是對有重大影響及群眾反映強烈的個案行使監(jiān)督權，這種監(jiān)督不具有普遍性和經(jīng)常性。輿論監(jiān)督由于本身的異化帶來了負面影響，在某種程度上干擾了人民法院民事執(zhí)行權的獨立行使。法院內部監(jiān)督是法院在封閉狀態(tài)下進行的自我監(jiān)督，未在程序上公開化和透明化。這種監(jiān)督機制，被一些學者詬病為“難逃‘自家人難揭自家短’的規(guī)律”［２］。檢察監(jiān)督屬于民事執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)中的外部監(jiān)督，這種監(jiān)督是在法院之外設置一種平衡器來約束法院。這種監(jiān)督盡管不能取代非職能化、非程序化和非經(jīng)常化的其他監(jiān)督方式，但是其運作卻由于具有專職性、權威性、強制性而更能直接地發(fā)揮作用。將專業(yè)化程度較高，權威性強，有嚴格程序保障的檢察監(jiān)督納入民事執(zhí)行監(jiān)督系統(tǒng)是一種科學選擇。

（三）實現(xiàn)司法公正的迫切需要

司法公正是人民司法制度賴以存在的生命線和不竭的力量源泉。公正的審判必須以公正的執(zhí)行作為圓滿的結局，民事執(zhí)行是對民事生效裁判的實際兌現(xiàn)，是衡量司法是否公正的重要標準。司法不公，即使是執(zhí)行程序中的不公正，也是對正義源頭活水的玷污，如果不能得到及時有效的矯正，將足以動搖法治的根基。近年來，人們申請法院執(zhí)行的動機有所減弱，尋求“私力”救濟的現(xiàn)象增加。有的債權人拿著法院生效判決書到債務人家中強行扣押財產；有的出錢請專門擺平糾紛的“教父”式人物采取暴力手段解決；更有甚者，在申請法院執(zhí)行無門后，萬般無奈之下，走上街頭賤賣法院判決書。究其原因，很重要的一條是執(zhí)行不公的客觀存在，導致部分群眾對司法公正產生了合理懷疑。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的，是要求執(zhí)行機構糾正違法的行為，維護司法公正，從而堅定公眾對司法公正的信心。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理基礎

執(zhí)行權是一種運用國家強制力通過對義務人的財產和人身自由進行干預，強制義務人履行義務的權力。行政權與裁判權的合一性是民事執(zhí)行權最顯著特征。現(xiàn)代社會對公權力的運行都設立了相互制約的制度，防止出現(xiàn)絕對的，不受制約的絕對權力。英國劍橋大學教授阿克頓勛爵有句名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”法國政治思想家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中強調：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”［３］這種權力制約學說不僅在宏觀的國家權力配置與運行中具有一般意義，而且在微觀的具體權力運行中也具有現(xiàn)實指導意義。民事執(zhí)行權是國家公權力，為防止法院及其執(zhí)行人員濫用民事執(zhí)行權，就必須在法院外部設計另一種國家權力對其進行約束。

司法實踐中，檢察機關對人民法院在執(zhí)行工作中的一些錯誤裁定，向人民法院提出抗訴，最高人民法院卻批復拒絕受理。這里且不說運動員自己給自己制定裁判規(guī)則是否正當、合法，更重要的是，它反映了沒有制約的權力在社會生活中的任性。［４］這種任性的發(fā)展，構成對建立一個法治社會的潛在危害。唯有用另外一種國家權力來制約民事執(zhí)行權，才能從根本上保證民事執(zhí)行權的正確行使。

我國實行的是議行合一的政治體制，在我國憲政結構中，人大選舉產生“一府兩院”，在人民代表大會之下，設立政府、檢察院和法院，分別行使國家的行政權、檢察權和審判權。我國現(xiàn)行憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關。”這就決定了檢察機關的性質以及與其他國家機關的職能區(qū)別，履行法律監(jiān)督權力成為其憲法義務。“加強對憲法和法律實施的監(jiān)督，維護國家法制統(tǒng)一”是憲法賦予檢察機關的重要職責。基于這樣的性質和職責，檢察機關依法對法院的訴訟活動進行監(jiān)督必然是全面的、完整的，那么對民事執(zhí)行的監(jiān)督本來就是檢察機關法律監(jiān)督的應有之義、份內之責。如果把執(zhí)行程序剝離在檢察監(jiān)督之外，既不符合憲法確立的檢察監(jiān)督體制，也難以防范法院“絕對的執(zhí)行權力”滋生腐敗。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度構想

要真正對民事執(zhí)行實行有效的檢察監(jiān)督，必須制定一整套行之有效的民事執(zhí)行監(jiān)督制度。筆者認為進一步修改《民事訴訟法》時，應設執(zhí)行監(jiān)督程序章節(jié)，明確賦予檢察機關民事執(zhí)行監(jiān)督權，規(guī)定具體的監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式。

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則

1．有限監(jiān)督原則。對當事人和案外人的利益造成侵害的執(zhí)行行為有兩種，一種是違法執(zhí)行行為，一種是不當?shù)膱?zhí)行行為。按照憲法和法律對檢察機關性質和職能的規(guī)定，檢察機關對執(zhí)行行為的監(jiān)督應當是對其“合法性”進行監(jiān)督，對于不當?shù)膱?zhí)行行為，則主要通過法院內部的監(jiān)督途徑解決。

2．依申訴原則。民事執(zhí)行涉及私權的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當事人有權處分自己的實體權利及訴訟權利。在某些情況下，法院的執(zhí)行裁決和執(zhí)行行為確實存在錯誤，但當事人和案外人愿意接受不公的結果，不愿意增加訴累，如果檢察院強制啟動監(jiān)督程序，勢必干預當事人和案外人的處分權。因而，在當事人和案外人沒有提出申訴的情況下，檢察機關一般不應當主動介入。

3．事后監(jiān)督原則。檢察監(jiān)督是執(zhí)行程序結束或某一法律文書（如中止執(zhí)行、變更被執(zhí)行人裁定等）作出之后，而不是程序進行之中。程序結束是指某一階段程序結束，如受理程序之后，而不是全部執(zhí)行程序完畢。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

1．執(zhí)行依據(jù)違法。法院錯誤執(zhí)行了未發(fā)生法律效力或不具有法律約束力的文書，如執(zhí)行了正在上訴期的判決、裁定，或執(zhí)行了當事人案外達成的和解協(xié)議，或執(zhí)行了不符合法定要求的仲裁機構制作的裁定書等。

2．執(zhí)行裁決違法。法院作出的涉及當事人實體權利和訴訟權利的裁定和決定，其在認定事實和適用法律方面違反法律的規(guī)定，如關于執(zhí)行異議和執(zhí)行回轉所作的錯誤裁定和決定。

3．執(zhí)行措施違法。法院違法采取查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等執(zhí)行措施，給當事人和案外人造成損害。

4．執(zhí)行范圍違法。法院執(zhí)行裁定確定的范圍超出了作為執(zhí)行根據(jù)的法律文書所確定的范圍，如不按生效法律文書所確定的標的額執(zhí)行，或錯誤地執(zhí)行了案外人或同案其他當事人的財產，或者未按法律規(guī)定保留公民自身及其撫養(yǎng)親屬必要的生活費和生活資料等等。

5．執(zhí)行人員的貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權、枉法執(zhí)行行為。執(zhí)行人員在民事執(zhí)行活動中有挪用、侵占執(zhí)行款物，貪污受賄，濫用職權等行為，或者枉法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施給當事人或案外人造成重大損失的行為。

（三）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

根據(jù)民事執(zhí)行行為違法的不同情況，檢察機關可以通過以下三種方式實行監(jiān)督：

1．對違法裁定提出抗訴。抗訴是檢察機關行使法律監(jiān)督職權的一個最為重要的方式。對于侵害當事人和案外人實體權利的違法裁定，以及嚴重違反法定程序作出的可能給當事人的實體權益造成侵害的裁定，檢察機關應當提出抗訴。檢察機關提出抗訴的執(zhí)行案件，人民法院應當暫時中止對有關標的執(zhí)行。

2．對執(zhí)行人員的違法行為提出糾正意見。執(zhí)行裁定文書本身正確，執(zhí)行人員無正當理由不受理執(zhí)行申請、故意拖延執(zhí)行和超范圍執(zhí)行等，或沒有執(zhí)行依據(jù)而違法強制執(zhí)行的。因沒有錯誤的裁定文書，不符合法定的抗訴條件，不宜采取抗訴形式，只能向法院發(fā)糾正違法通知書要求限期糾正。檢察機關提出糾正意見后，法院審查認為意見成立的，應當撤銷違法的執(zhí)行行為；法院審查后認為意見不成立的，應當回復書面答復意見。

3．對執(zhí)行人員涉嫌職務犯罪的行為立案查處。對國家工作人員職務犯罪案件直接立案偵查，是檢察機關行使法律監(jiān)督權的重要手段。對于民事執(zhí)行中執(zhí)行人員徇私枉法，受賄索賄，截留侵占執(zhí)行款物，嚴重損害當事人合法權益的違法行為，民行部門發(fā)現(xiàn)線索后，可以開展初查和偵查，也可以移交紀檢、法紀、反貪部門并積極配合偵查或參與偵查，充分發(fā)揮檢察機關的整體監(jiān)督優(yōu)勢。

注釋：

［１］參見《最高人民法院關于對執(zhí)行中的裁定的抗訴不予受理的批復》（法復[1995]5號）。

［２］王學成：《檢察監(jiān)督是民事執(zhí)行工作的重要保障》，載《檢察日報》2007年5月16日。

［３］［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。

［４］譚秋桂：《民事執(zhí)行法學》，北京大學出版社2005年3月版。