市、縣長經濟責任審計“審什么、怎么審、怎樣評”

近年來，全國各地審計機關陸續開展了對市、縣長的經濟責任審計工作。這是一項嶄新的審計工作，它開拓了審計工作的新領域，在審計對象、審計范圍、審計內容、審計方法等諸多方面不同于以往的財務審計，也不同于一般的經濟責任審計。在審計實務中，如何確定審計重點內容，采取什么審計方法，如何進行審計評價，這些都是我們審計人員需解決的問題。下面筆者就從“審什么、怎么審、怎樣評”這三個方面談談市、縣長經濟責任審計的內容、方法及評價原則。

一、突出審計重點，解決“審什么”的問題

根據《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，市、縣長是當地政府最高行政首長，與經濟工作相關的權力主要有“三權”，即經濟決策權、經濟管理權、經濟政策執行和監督權，是地方財政預算執行的第一責任人。市、縣長的經濟責任是通過本級預算執行和財政決算、國有土地出讓金使用、政府舉債、財政性資金投資形成的國有資產等真實、合法和效益情況來衡量的。因此，市、縣長經濟責任審計應側重于其任職期間財政預算執行和經濟決策情況的審計，并按財政性資金的走向延伸審計有關部門，以綜合反映市、縣長經濟工作方面的領導能力、決策能力和管理能力。

（一）地方財政財務收支及管理情況。

審查市縣財政預算編制、預算批復、預算執行和決算的程序性、合法性、真實性，重點分析預算收支結構、主要經濟增長點和財政資金的使用方向及產生的效率效果；審查各項收入入庫的及時性、足額性，重點關注違規退庫現象，分析出臺的稅收優惠政策對國家財政收入減、免、緩的影響，審查出臺收取預算外資金（基金）的地方性政策的合法性；審查專項資金的籌集、管理和使用情況以及應納入預算管理的專項資金的及時性、足額性，重點審查中央轉移支付資金、糧食專項補助資金及其他財政專項資金的管理、使用情況。

（二）經濟目標的完成情況。

重點審核市、縣本級財政收入總量、構成、增長情況、人均財政收入水平及市、縣長任期內年均地方財政收入增長情況和人均可用財力；審核任期內國有資本保值增值情況；審核對農業、水利、交通城建等基礎設施投入以及科技、教育、文化、衛生、環保等社會事業投入情況；審查勞動保障部門的養老保險、失業保險、醫療保險、工傷、生育保險五項專項基金，人事部門管理再就業資金的籌集、管理和使用情況；審查稅費上繳及對上級財政的貢獻情況；審查地方招商引資的情況，是否存在借虛假引資作“政績廣告”現象。

（三）執行國家財政經濟政策情況。

主要審查市、縣財政對農業、教育、科技、衛生、環保等資金投入，是否達到法定增長比例且效果如何；是否實行政務公開、“收支兩條”線和國庫集中支付制度，有無違規收費等問題。可結合教育收費及社會主義新農村建設，檢查教育收費及農村稅費改革、農村醫療等涉農政策是否落實到位，有無亂集資、亂收費、亂罰款等加重農民負擔的問題。

（四）重大經濟決策及重大投資項目情況。

審查地方的重大經濟決策是否經過充分的可行性認證和符合有關法律、法規及政策，有無超越職權決策、盲目決策和個人武斷決策等問題；審查重大投資項目決策可行性、分析的恰當性及決策的民主程序；審查重大投資項目的投資是否經濟節約，調查項目產生的社會效益，從而正確評價投資項目。

（五）政府性債權債務的管理情況。

通過對當地政府為基礎建設等對外投資或舉債而進行的集資或貸款、財政擔保及或有負債等政府性債權債務和管理情況調查，摸清各種政府性投資、管理及效益情況、債務資金的結構和使用效果、還債資金的籌集情況，分析負債資金的投向是否符合公共財政的要求，是否有明顯超越當地經濟發展需要和財政承受能力的過度負債。

二、講究審計方法，解決“怎么審”的問題

在審計內容確定的情況下，審計目標能否實現，審計方法就顯得非常重要。方法不當，事倍功半，不能保質保量按時完成審計任務；方法得當，事半功倍，收效顯著。要想提高審計工作質量，應把握好以下環節：

第一，搞好審前調查，根據各地區的社會經濟結構狀況和“三權”內容確定審計范圍及重點內容。由于不同的地方有著不同的資源和區位條件、不同的區域經濟特色，因此各地會根據自己的條件采取不同的經濟管理手段和決策重點。所以只有通過全面調查掌握所在地區的經濟結構、財政收入狀況等基本情況以及相關，并從相關性原則出發，通過分析性復核等現代審計方法綜合分析比較相關信息之間的關系，才能從“需要、可能、效果”等方面確定審計范圍和重點審計內容。一般將本地區掌握資金額大的部門，如財政、地稅、土管、民政、教育、交通等；與當地社會經濟發展關系較密切的部門，如城建、社保、經濟開發區、重大投資項目等；與市、縣長本人工作密切的部門，如政府辦、重點部門等列為重點審計單位。

第二，把經濟責任審計與本級政府財政決算審計相結合。應堅持以財政財務收支審計為基礎，以重大經濟決策為重點，充分進行分析復核、分析對比，來理清市、縣長經濟責任期間當地經濟發展情況和財力狀況，為落實經濟責任和財政狀況評價提供基礎審計材料。

第三，做到重點審計與審計調查相結合。審計中既要對重要部門進行重點審計，做到有的放矢，又要充分運用審計調查方式，適當延伸審計部門下屬單位，做到重點與一般相結合、審計與審計調查相結合。同時，也可以與專項審計調查相結合，根據當地實際，選擇政府性投資項目績效情況、地方可用財力狀況、政府扶持企業政策效應、政府負債情況等專題進行審計專項調查。通過專項審計調查，抓住社會發展過程中群眾關注的重點問題，反映經濟領域中普遍性和反復出現的問題。從體制上、制度上提出有針對性、建設性的意見和建議，為上級黨委、政府決策提供重要信息。

第四，審計終結環節把綜合分析做到位。審計綜合分析是審計中的重要環節之一，是審計成果得以體現的重點工作。審計人員必須運用職業判斷力，對審計實務階段獲取的大量證據材料進行分析、判斷，得出最后的結論。對審計中發現的問題，力求站在全局的高度、歷史的角度，剖析原因、尋找規律，進而向被審計單位和上級有關部門提出加強財政財務收支和市、縣區域經濟管理的意見與建議。

三、審計評價做到四堅持，解決“怎樣評”的問題

一是堅持“審什么、評什么”。做到“三圍繞三不評”：圍繞審計方案確定的內容和范圍進行評價，與審計事項不相關的行為和事項不評價；圍繞審計對象相關的經濟責任進行評價，與其經濟責任不相關的行為和事項不評價；圍繞審計報告所列的事實進行評價，審計證據不充分的事項不評價。二是堅持突出重點。重點對經濟指標情況分析評價，市、縣長經濟責任審計評價指標眾多，主要選擇體現市、縣經濟發展狀況、可持續發展潛力、財政性資金收支結構、政府推動經濟發展的執政成本的財政收入增長率、財政投入增長率、財政負債率、社會保障資金發放率和征收率展開。對財政收入增長情況，重點分析財政收入的結構、存量變動、增長趨勢及財政收入與GDP的比率等，從而反映當地經濟發展水平及發展潛力。對財政投入情況，以農業、科技、教育、交通、水利等五項投入為重點，逐項分析審計對象任期內投入的增加數、增長率和年平均增長率，以反映當地對基礎設施建設的重視程度。對社會保障資金籌集和發放情況，重點分析各年度企業養老保險基金和失業保險基金征收率、發放率，城鎮、農村生活最低保障金發放率及財政投入各項社會保障資金的情況等。對政府負債情況，重點分析債務規模、結構、債務負擔率及支付能力等。通過對這些指標的量化分析，客觀、真實地揭示市、縣經濟運行和發展狀況的真實性、合法性和效益性，為認定和評價市、縣長經濟責任提供依據。三是堅持效益分析。對財政性資金收支審計，注重效益評價，分析支出的合理性，比較支出的有效性，探索財政性資金績效審計。四是堅持與時俱進，不斷調整和完善市、縣長經濟責任審計評價的內容。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和審計工作的深入開展，審計的范圍、內容、方法也在不斷變化，特別是經濟飛速發展的形勢，既為審計事業注入了強大的生機和活力，同時也給審計工作提出了新的課題和挑戰。在開展市、縣長經濟責任審計時，始終著眼于市、縣區域經濟的實際，不斷調整和完善市、縣長經濟責任審計及評價的方法和內容。

（作者單位：南昌市審計局）