議政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)工作有了法律的規(guī)范，它在規(guī)范政府采購(gòu)行為、節(jié)約財(cái)政支出、提高資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著政府采購(gòu)支出的迅速增加以及采購(gòu)范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜，用績(jī)效審計(jì)的方法來(lái)監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)，并對(duì)其進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，是我國(guó)政府采購(gòu)審計(jì)工作又一個(gè)更高的起點(diǎn)和目標(biāo)，必將促進(jìn)政府采購(gòu)制度的發(fā)展。

一、政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵

1.政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的概念。

政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)，顧名思義就是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行的績(jī)效審計(jì)，即審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府各部門(mén)財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，審查其在履行職責(zé)時(shí)財(cái)政資金所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效用、采購(gòu)效率和政府采購(gòu)過(guò)程的廉潔程度，并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見(jiàn)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)行為。政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)不僅起到監(jiān)督作用，也起到對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的促進(jìn)作用。

2.政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的意義。

（1）能夠完善必要的監(jiān)督機(jī)制。政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府行為進(jìn)行全方位的審計(jì)，對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行績(jī)效審計(jì)可以使政府績(jī)效審計(jì)更加完善；同時(shí)，由于審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性，使審計(jì)監(jiān)督更具公正性，審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果更容易被公眾（特別是納稅人）所接受。

（2）能夠反映政府采購(gòu)的全部行為。政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)不僅反映出政府采購(gòu)開(kāi)支是否合理、合法，更能體現(xiàn)采購(gòu)資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用，以監(jiān)督各政府采購(gòu)部門(mén)履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

（3）能夠促進(jìn)政府廉政建設(shè)，提升政府形象與信譽(yù)。對(duì)政府采購(gòu)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，為決策者和公眾提供有關(guān)政府采購(gòu)的信息，有利于建設(shè)一個(gè)廉政的、取信于人民的政府。

（4）能夠及時(shí)糾正不當(dāng)?shù)恼少?gòu)行為，適時(shí)調(diào)整偏差，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府部門(mén)的發(fā)展。

（5）能夠合理有效配置公共資源，實(shí)現(xiàn)政府的有效管理。對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行的績(jī)效審計(jì)有利于促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和避免經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，將績(jī)效評(píng)估與獎(jiǎng)懲相聯(lián)系，可以為政府部門(mén)激勵(lì)的實(shí)施提供依據(jù)，加強(qiáng)政府部門(mén)的激勵(lì)約束機(jī)制的建設(shè)。

二、我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)

（1）績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不完善，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。對(duì)于政府公共部門(mén)的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)范，既沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件。由于缺乏具有針對(duì)性的制度規(guī)范，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)難以深入。我國(guó)的政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)只能在遵守《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》的同時(shí)，借鑒國(guó)外的一些相關(guān)準(zhǔn)則在摸索中開(kāi)展。能評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，往往只有財(cái)務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo)而缺乏非財(cái)務(wù)指標(biāo)、未來(lái)價(jià)值指標(biāo)、單項(xiàng)指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo)。這就造成了對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依，無(wú)疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。

（2）充分、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)較難獲取。績(jī)效審計(jì)所執(zhí)行的評(píng)價(jià)就是對(duì)有關(guān)證據(jù)做出系統(tǒng)客觀的分析。應(yīng)收集的審計(jì)資料包括政府采購(gòu)項(xiàng)目的背景、目標(biāo)、活動(dòng)、資源、財(cái)務(wù)等多方面的資料，此外還必須收集關(guān)于采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)、效率低、效果差的證據(jù)。充分、適當(dāng)審計(jì)證據(jù)的獲得是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，而審計(jì)資料難以收集恰恰是政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重大難題，證據(jù)缺乏給績(jī)效審計(jì)帶來(lái)極大的困難。

（3）審計(jì)人員的素質(zhì)未能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的需要。政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)不僅要審計(jì)資金的使用效率，還要考慮為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供的發(fā)展機(jī)會(huì)、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響等社會(huì)效益。因此政府采購(gòu)審計(jì)顯然超過(guò)了單純政府采購(gòu)資金審計(jì)的范疇，它涉及到財(cái)政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)方面，是一種政策性很強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計(jì)監(jiān)督。正由于政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作涉及面極廣，它要求審計(jì)機(jī)關(guān)具備許多專(zhuān)業(yè)的優(yōu)秀人才，諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、財(cái)會(huì)與工程方面的人才，要求審計(jì)人員要非常深入地掌握政府采購(gòu)工作方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。目前，政府采購(gòu)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)落后于采購(gòu)工作的發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)較單一，缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績(jī)效審計(jì)知識(shí)的一專(zhuān)多能的復(fù)合型人才。

（4）“事后審計(jì)”的監(jiān)督程序可能令績(jī)效審計(jì)“只開(kāi)花不結(jié)果”。“事后”的績(jī)效審計(jì)只是進(jìn)一步完善了采購(gòu)資金使用后進(jìn)行總結(jié)的制度，并不能說(shuō)明績(jī)效審計(jì)就對(duì)減少“亂花錢(qián)”有決定性的作用。如果對(duì)政府采購(gòu)決策實(shí)施的事前、事中監(jiān)督缺位，績(jī)效審計(jì)的作用就難以最充分地發(fā)揮出來(lái)。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的建議

（1）建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系是開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)刻不容緩的措施之一。政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)要從實(shí)際出發(fā)，遵循“科學(xué)完整、規(guī)范適用、可比兼容、簡(jiǎn)便合理”的原則，充分體現(xiàn)公正、公開(kāi)、公平，力求重點(diǎn)突出、簡(jiǎn)潔適用、便于操作、合理可行。績(jī)效審計(jì)指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)可以參考企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)而定，對(duì)于社會(huì)效益的評(píng)價(jià)可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容而定。由于社會(huì)效益是一個(gè)很難用定量指標(biāo)來(lái)衡量的，而定性指標(biāo)有時(shí)難以保證公平。因此，在制定社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以給出一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定。另外，針對(duì)彈性較大的、容易使公平性受到損害的項(xiàng)目或領(lǐng)域，要通過(guò)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再作一些補(bǔ)充性質(zhì)的規(guī)定來(lái)不斷的完善。

（2）政府采購(gòu)的績(jī)效審計(jì)一定要做到客觀公正。其目的是要使政府采購(gòu)方法和采購(gòu)程序都必須透明。政府采購(gòu)審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督手段在政府采購(gòu)管理工作中的科學(xué)運(yùn)用。如何提高公眾對(duì)采購(gòu)過(guò)程的信任，在政府采購(gòu)審計(jì)中切實(shí)貫徹客觀公正原則顯得尤為重要。要做到客觀公正，一是要注意審計(jì)證據(jù)的充分、真實(shí)，審計(jì)資料要經(jīng)專(zhuān)人復(fù)查、核對(duì)，確保準(zhǔn)確無(wú)誤；二是要注意審計(jì)的獨(dú)立性，特別是審計(jì)人員要保持審計(jì)立場(chǎng)的獨(dú)立性，不受其他部門(mén)、單位、個(gè)人的干擾。以統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量是非的標(biāo)尺和準(zhǔn)繩，從而保證審計(jì)結(jié)果的客觀公正。

（3）加強(qiáng)政府采購(gòu)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督管理水平。第一，明確績(jī)效審計(jì)人員的職責(zé)范圍，使他們明白知道自己要做什么。要實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制、審計(jì)工作稽查制度和內(nèi)部審計(jì)制度，以進(jìn)一步明確審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任，規(guī)范審計(jì)人員的審計(jì)行為，提高政府績(jī)效審計(jì)的績(jī)效。第二，要提高績(jī)效審計(jì)人員的素質(zhì)，并要定期對(duì)監(jiān)督人員進(jìn)行培訓(xùn)，使審計(jì)人員能夠掌握公共管理學(xué)、電子計(jì)算機(jī)、工程學(xué)、心理學(xué)等多方面的知識(shí)，滿足審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)所需要的對(duì)各種能力的要求。第三，借用民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的力量，吸納社會(huì)專(zhuān)家，優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，改變現(xiàn)有審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的情況，保證監(jiān)督的科學(xué)性。

（4）要堅(jiān)持事前和事中監(jiān)督為主的原則對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，要從編制采購(gòu)計(jì)劃環(huán)節(jié)就開(kāi)始實(shí)施績(jī)效審計(jì)。在采購(gòu)過(guò)程中，要保證有相應(yīng)的監(jiān)督力量參與采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程，注重“防”和“堵”，使績(jī)效審計(jì)的關(guān)口前移。而不能把主要審計(jì)力量放在事后的“查”和“罰”，搞于事無(wú)補(bǔ)的“秋后算賬”。總之，政府采購(gòu)制度本身的局限性決定了必須建立、完善監(jiān)督約束機(jī)制，尤其在推行和實(shí)施政府采購(gòu)制度的初級(jí)階段，建立一種監(jiān)督約束機(jī)制就顯得更為迫切和需要。

（作者單位：鷹潭市審計(jì)局）