我國開展政府績效審計的經濟學分析

一、政府低效的經濟學解釋

（一）公共選擇理論

新古典經濟學觀點認為，國家行為是解決現實中因外部性或公共物品的存在而產生的“市場失敗”問題，達到帕累托最優的根本方法。而本世紀60年代初在美國出現的以詹姆斯、布坎南等人為代表的公共選擇學派創立了公共選擇理論，將西方經濟學中“經濟人”的假設引入對政治體制和政府行為的分析作為基礎。認為官僚、政客和投票者的自利行為如果沒有制度改革的制約，將導向永恒不變的政府經費膨脹，產生非理性和非效率的后果。這樣，“市場失敗”就會讓位于“政府失敗”（J.Buchanan，The Limits of Liberty，ch.9，University of Chicago Press，1975.）。

所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量。它是對資源配置的非市場選擇即政府選擇。公共選擇理論認為，政府也是由一群自私的理性經濟人組成，它的選擇即公共選擇，在很大程度上是受政治家和官員的動機支配。因而，政府的所作所為并不總像應該的那樣或像理論上所說的那樣“合理”和“有效”，致使公共支出規模過大或效率低下。

（二）政府低效的原因分析

政府作為“理性經濟人”來為公眾提供公共產品和服務的行為低效的原因在于以下幾方面：

1.政府部門缺乏降低成本的內在動力和外在壓力。首先，政府缺乏降低成本的內在動力，公共部門耗費的是公共資源，不存在私有產權的制約；其收入源于稅收，與提供公共物品的質量無關，因此，政府部門沒有賺取最大利潤的沖動。其次，政府部門也缺乏降低成本的外在壓力，公共產品和服務的生產是為政府所壟斷的，這就有可能導致政府部門的過分投資，生產出多余的產品和服務，造成大量的浪費；同時由于缺乏競爭的外在壓力，政府部門也就失去了改善管理、降低成本的動力。

2.權力尋租。布坎南把尋租定義為：“那些本可以用于價值生產的資源被用于只不過是為了決定分配結果的競爭。尋租從總體上看沒有配置價值，是一種純粹的社會浪費。”“權力尋租”一般指政府的各級官員或企業的高層領導利用手中的權力，避開各種控制、法規、審查，從而達到尋求或維護即得利益的一種活動。一方面，政府官員行使各種政府行為，對資源進行調控，此為權力；另一方面，政府官員本身又是經濟角度的人，如果在客觀上缺乏對政府官員的有效監督和管理，而在主觀上政府官員缺乏職業道德和社會責任心，此時，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予的權力換取金錢以滿足個人私利，這就是所謂的“權力尋租”。

（三）對政府財政支出有效管理的必要性

由布坎南的公共選擇理論得知政府有追求權力極大化和預算規模最大化的本能。為使政府的支出具有一定的合理性和有效性，就必須對政府的財政支出實行有效管理，對政府的每項經濟支出決策實施成本——效益核算。

政府作為公眾利益的代理人，對公共資源進行管理和經營，對公共資源的所有者——公眾負有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責任。但是，政府是一個相對封閉的系統，信息的不對稱必將使政府的行政行為偏離公眾需求而產生暗箱操作，這就會影響公眾的利益，也會影響政府的行政效能。

要使政府有效的使用資源，提高政府管理效率，關鍵是要提高政府管理部門官員的責任感、責任心和法律政策水平。政府績效審計審查的就是政府管理資源的經濟性、效率性和效果性，評價政府的責任，發現其不足，促進其提高效率。所以政府除了在開展行政活動時要保證信息公開、決策公開、信息暢通、增強透明度外，還應該在政府之外，用“外力”來給政府施壓，加強對政府行為的監控，它包括對政府行為的監督、評估和控制。從而增強政府官員的責任感，促進政府部門正確決策，有效履行職責，不斷提高管理績效，充分發揮財政對國民經濟和社會發展的促進作用，推動社會經濟的發展。

二、政府支出低效影響我國財政乘數

為了改變我國通貨緊縮的趨勢，防止經濟步入衰退，1998年中央政府開始實施了積極的財政政策。該政策主要目的是通過增加公共投資支出，以擴大內需，刺激國內經濟持續增長，提高就業水平。通過擴張政府的支出促進經濟增長，主要是利用財政乘數效應。乘數理論是英國經濟學家卡恩首先提出的，后來通過凱恩斯得到了推廣。凱恩斯經濟學以財政政策作為需求管理的重要途徑，在有效需求不足的情況下，增加政府支出的擴張性財政政策能夠在經濟中產生乘數效應，即政府支出的增加可以引致總產出的數倍增加。根據凱恩斯的乘數理論，財政投資支出的理論乘數為1／（1－c），c為居民邊際消費傾向。因此影響乘數效應的基本因素是居民的邊際消費傾向。乘數是邊際消費傾向的函數，它與邊際消費傾向成正比，邊際消費傾向越大，乘數效果也就越明顯。

我國學者對我國居民邊際消費傾向的測算不盡相同，由此得出的我國財政乘數也有差別。根據中國社會科學院經濟所宏觀課題組的分析，我國自20世紀90年代以來，居民邊際消費傾向是下降趨勢，1998年僅為0.35；王金明、高鐵梅（2004）計算出的1995年至2002年中國居民邊際消費傾向在0.46～0.62之間變動；郭杰（2004）得出的我國1997至2002年的邊際消費傾向的平均值為0.4885，由此計算出來的財政乘數平均值為1.81；盧亮（2005）計算出了1998至2001年的邊際消費傾向，它們分別是0.52、0.59、0.47、0.46，平均0.51。以上所得出的數據雖然有較大的差異，但可以得出的結論是，我國的財政乘數數值并不大。另外在計量財政乘數時還應考慮稅收乘數和轉移支付乘數。比如若考慮稅收乘數，則平衡預算乘數隨支出擴大的變化見下圖：

平衡預算乘數

若初始的均衡點在Y0，支出的平衡預算增加可看作一個兩步的過程。首先，政府支出增加使產出曲線上移，產出從Y0增加到Y1。然后政府提高稅率以支付增加的支出，較高的稅率減少了在每一收入水平上的消費，因此，總消費函數較為平緩，使產出曲線下移。新均衡在Y2達到。凈影響是增加國民產出，使它從Y0增加到Y2，也就是說與財政支出同時擴大的稅收將抵減財政乘數。由于財政支出乘數1／（1－c）大于稅收乘數c／（1－c），從而使增支對社會總需求的拉動力度在短期內大于稅收乘數。因此，增支將提高產出，但其數值將低于上述計量結果。尤其是我國自1998年實施積極財政政策以來，稅收增長過快，稅收收入幾乎每年以17～20％速度增長，大大高于同期GDP7～8％的增幅，在相當程度上抵消了增支的乘數效應。

與此同時，隨著我國公共支出規模的擴大，由于規劃不當、責任不清和鋪張浪費等原因造成的資金浪費日益嚴重。實施社會決策的行政事業單位中突出存在著機構臃腫、人浮于事、管理效率低下；經費支出的控制弱化，奢侈浪費現象嚴重，造成國有資產大量流失；官僚主義嚴重，腐敗盛行等現象在經濟上造成了無法估量的損失和浪費。例如，我國每年因建筑工程倒塌事故造成的損失和浪費都在1 000億元左右，相當于我國每年新增發國債的收入。

此外，特殊利益集團、政府官員追求私利的行為，一方面導致過多的公共物品供給，另一方面導致公共物品的實際成本過高，結果便是社會資源的浪費。這種結果正是“政府失敗”的體現。在我國，中低收入階層成了繳納個稅的主力軍，特殊利益集團、部分政府官員卻在財政支出的過程中得到了實惠。這種現象既違背了財政分配職能的社會公平準則，又進一步降低了我國財政乘數。因為財富從邊際消費傾向高的窮人手中流向了邊際消費傾向低的富人手里。

三、結論

在我國現行審計監督體制中，由于缺少有效的績效監督，一些部門將財政資金當成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態，隨意支出，往往勞民傷財卻并沒有產生多少積極的效果。形象工程等公共產品的泛濫，又造成社會資源的巨大浪費。因為，官員花的是納稅人的錢，自己無需心疼，又由于沒有產權的約束，官員的一切決策不必擔心成本問題，更沒有利潤的概念。官員在決策時無成本壓力，又不用真正地征求納稅人的意見，自由度比市場中的私人企業家還要大，從而使不計成本的政府浪費行為不斷發生。導致政府官員的決策往往不能符合公眾的利益，甚至與公眾的利益背道而馳。

政府績效審計中的經濟性審計是根據被審單位或項目的各項資源的占用和耗費是否節約和經濟，考察在哪些經營環節或管理環節出現了浪費資源的現象。效率性審計是對一個部門或項目的資源投入與產出之間的關系進行審查，以判明政府的經濟活動是否以最少的投入取得一定的產出。效果性審查是對計劃完成情況進行的審查，即審計產出成果的數量和質量是否符合預期要求，利用資源的具體方式和手段是否有效，衡量其對社會產生的凈效益。這三個方面可以較好的確保政府公共支出的效率，提高財政政策效果，促進宏觀經濟均衡；也能起到抑制腐敗，避免資源浪費，實現社會公平的目的。

隨著世界經濟的發展，西方發達國家政府績效審計內容日趨豐富，法規日臻完善。對于我國還沒有全面開展政府績效審計的現狀來講，政府績效審計的發展任重道遠。必須根據中國具體的實際情況，學習和借鑒國外績效審計的經驗，探索出適合中國自身的績效審計發展道路。以建立成熟的績效審計準則來規范和保障政府績效審計的實施，建立具有中國特色的績效審計制度，為中國經濟的發展、政治的民主化做出應有的貢獻。

（作者單位：寧夏職業技術學院經管系）