“檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行新《律師法》研討會(huì)”綜述

中圖分類號：DF85

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2008年9月25日至26日，由西南政法大學(xué)訴訟法與司法改革研究中心、重慶市沙坪壩區(qū)人民檢察院聯(lián)合主辦的“檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行新《律師法》研討會(huì)”在重慶召開，來自上海、重慶、廣州、成都等地司法實(shí)務(wù)部門和理論界的專家學(xué)者80余人參加了研討。本次研討會(huì)是在新《律師法》實(shí)施近4個(gè)月以來，實(shí)踐中遭遇到的困境和現(xiàn)實(shí)難題逐步顯現(xiàn)的背景下召開的。與會(huì)代表針對新《律師法》的貫徹執(zhí)行情況，圍繞施行過程中存在的問題和困難等論題進(jìn)行了交流和探討，并從工作機(jī)制、工作制度和立法等層面提出了進(jìn)一步推進(jìn)新《律師法》施行的意見和建議。

一、檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行新《律師法》：迎難而上

新《律師法》是在現(xiàn)行《刑事訴訟法》沒有修改的前提下，“單兵突進(jìn)”所頒行的，它在司法實(shí)踐中遇到了不少問題和困難。但是，從實(shí)際情況看，檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行新《律師法》的態(tài)度是積極的，采取，了很多舉措以保障其實(shí)施。

在保障律師行使閱卷權(quán)方面，廣州市白云區(qū)人民檢察院陳志軍副檢察長介紹了白云區(qū)人民檢察院的“三專”制度，即設(shè)立專門的律師閱卷室、配置專門的硬件設(shè)施、指定專門人員負(fù)責(zé)接待律師閱卷工作，為律師閱卷提供方便，保障律師閱卷權(quán)。而上海市長寧區(qū)人民檢察院研究室候諾海主任則談到了另一個(gè)重要問題，即所需費(fèi)用如何解決。該院在保障律師閱卷權(quán)方面投人巨大：設(shè)立了專門的閱卷室、購置了復(fù)印設(shè)備、安排專人進(jìn)行復(fù)印，但由于沒有相應(yīng)的規(guī)定，案卷材料全部免費(fèi)復(fù)印。他還指出，即使以后可以收取費(fèi)用，仍會(huì)在在財(cái)務(wù)上增加開支，如需要開具發(fā)票、安排財(cái)務(wù)人員等，這對偏遠(yuǎn)地區(qū)和其它經(jīng)費(fèi)上困難的檢察機(jī)關(guān)而言，可能是個(gè)沉重的財(cái)力負(fù)擔(dān)。盡管如此，檢察機(jī)關(guān)依然克服了經(jīng)費(fèi)緊張、人手短缺、條件有限的種種現(xiàn)實(shí)困難，為律師查閱、摘抄、復(fù)制案卷材料提供了方便，保證了律師閱卷權(quán)的落實(shí)。

針對律師閱卷的范圍以及律師閱卷同檢察人員閱卷在時(shí)間上的沖突等實(shí)踐中存在的問題，檢察機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的措施加以規(guī)范。西南政法大學(xué)孫長永教授對解決這個(gè)問題提供了一個(gè)新的視角。他指出，不要以為新《律師法》沒有明確律師該看哪些案卷材料，其實(shí)，大家都明白哪些該看哪些不該看，對于檢察內(nèi)卷、密偵材料，律師并不想查閱；至于雙方在閱卷時(shí)間上的沖突，僅僅是一個(gè)單純的技術(shù)層面的問題，是比較容易解決的。重慶市沙坪壩區(qū)人民檢察院夏陽檢察長贊同閱卷時(shí)間上的沖突僅僅是一個(gè)技術(shù)問題這一看法，并介紹了該院解決這一問題的具體做法。該院公訴部門設(shè)立了案件查詢專線電話，建立了查詢登記、預(yù)約閱卷制度。律師接受當(dāng)事人或其近親屬的委托之后，可以撥打?qū)＞€，查詢案件是否受理及承辦檢察官的辦公電話。如果案件已經(jīng)受理，律師可以直接提出查閱案卷的要求。對此，該院會(huì)進(jìn)行登記，同時(shí)告知辯護(hù)人將在接受其閱卷要求后的次日起5個(gè)工作日內(nèi)安排具體的閱卷時(shí)間。

在保障律師行使會(huì)見權(quán)的問題上，司法機(jī)關(guān)態(tài)度不一、做法各異，以致律師普遍反映會(huì)見刑事案件犯罪嫌疑人比以前更難。成都市金牛區(qū)檢察院研究室王燕主任談到了檢察機(jī)關(guān)在這方面的困惑。她指出，根據(jù)新《律師法》的規(guī)定，律師不需要批準(zhǔn)，只要憑“三證”就可以會(huì)見犯罪嫌疑人。立法的本意是想破解“會(huì)見難”的問題，但是新《律師法》實(shí)施后，在有的地方，律師會(huì)見遭遇了“尷尬”局面——看守所依據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，要求律師會(huì)見前先要獲得批準(zhǔn)。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)在《同意會(huì)見函》上簽字是否違法?簽還是不簽?檢察機(jī)關(guān)很為難。夏陽檢察長表示，在公訴環(huán)節(jié)，這種“尷尬”幾乎不存在，原因在于證據(jù)基本上已經(jīng)被固定，這一現(xiàn)象主要存在于偵查環(huán)節(jié)，偵查機(jī)關(guān)對律師的會(huì)見權(quán)是心存顧慮的。對于檢察機(jī)關(guān)的自偵案件，該院采取的措施是檢察人員陪同律師一同到看守所會(huì)見犯罪嫌疑人，這一變通舉措確保了律師的會(huì)見權(quán)，既消除了簽字是否違法的困惑，又充分保障了律師的會(huì)見權(quán)。對于沙坪壩區(qū)人民檢察院的這一做法孫長永教授從學(xué)理上予以了肯定，但他同時(shí)也認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)執(zhí)行新《律師法》的規(guī)定，保障律師的權(quán)利。不能認(rèn)為看守所不讓會(huì)見犯罪嫌疑人是公安機(jī)關(guān)的問題，不關(guān)檢察機(jī)關(guān)的事，事實(shí)上，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在有關(guān)法律監(jiān)督方面有所作為。

新《律師法》在律師的法律定位、律師會(huì)見權(quán)、律師調(diào)查權(quán)等方面，較現(xiàn)行立法均有突破性規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中可能面臨取證難度增加、固定證據(jù)難度增加、準(zhǔn)確有效地打擊犯罪的難度增加等諸多困難。最高人民檢察院反貪污賄賂總局王利民副局長談到了新《律師法》對檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中所帶來的影響：第一，新《律師法》的實(shí)施強(qiáng)化了犯罪嫌疑人的對抗心理，口供獲取難度加大；第二，犯罪嫌疑人供述前后不一致的現(xiàn)象增加；第三，偵查工作的保密性減弱；第四，刑事訴訟活動(dòng)的對抗性增強(qiáng)；第五，信息不對稱給檢察機(jī)關(guān)帶來不利；第六，深挖余罪，查辦“窩案”、“串案”難度加大；第七，撤案、絕對不起訴等作無罪處理的案件可能增多。重慶市檢察院第一分院毛建平副檢察長認(rèn)為，新《律師法》解決了“有效辯護(hù)”的問題，但是沒有解決好“有效指控”的問題。目前，檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查手段和設(shè)備方面比較落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“有效指控”的要求。重慶市人民檢察院第一分院公訴一處戴萍處長補(bǔ)充到，該院為實(shí)現(xiàn)有效指控的目的，試行了“預(yù)先審查證據(jù)制度”，該制度是指，在公安機(jī)關(guān)將刑事案件移送審查起訴之前，檢察機(jī)關(guān)指定公訴人員預(yù)先對刑事案件證據(jù)等進(jìn)行審查，以促使公安機(jī)關(guān)及時(shí)對瑕疵證據(jù)進(jìn)行完善。實(shí)踐證明，這一制度基本上杜絕了公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的證據(jù)存在瑕疵的現(xiàn)象。但戴萍處長同時(shí)也指出，“預(yù)先審查證據(jù)制度”的執(zhí)行凸顯了檢察機(jī)關(guān)的“無奈”，在某種程度上講，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)了預(yù)審部門，這無疑使本來就任務(wù)超負(fù)荷、人員不足的公訴部門“雪上加霜”。

可以說，新《律師法》的實(shí)施增加了訴訟成本，給檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法上帶來了一定的困難，加大了檢察機(jī)關(guān)的工作難度。盡管如此，各地檢察機(jī)關(guān)仍然忠實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，采取措施努力改進(jìn)辦案方式，建立完善工作制度，優(yōu)化工作機(jī)制，積極適應(yīng)和推進(jìn)新《律師法》的施行。

二、施行中的新《律師法》：梗阻何處

新《律師法》自2008年6月1日正式實(shí)施以來，并非一帆風(fēng)順，而是遇到了不少阻力，尤其是偵查階段律師會(huì)見權(quán)得不到保障的問題相當(dāng)突出。對此，四川大學(xué)龍宗智教授敏銳地指出，在我國刑事司法體制還沒有改變、應(yīng)對機(jī)制還沒更新的情況下，新《律師法》的順利貫徹執(zhí)行還存在相當(dāng)?shù)睦щy。

就現(xiàn)實(shí)層面而言，對打擊犯罪不力的擔(dān)憂在一定程度上制約了新《律師法》的有效貫徹實(shí)施。重慶市公安局法制處蔡碧茂副處長認(rèn)為，《律師法》的修改對公安機(jī)關(guān)的沖擊最大，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)負(fù)有絕大部分刑事案件的管轄權(quán)，新《律師法》賦予了律師充分的權(quán)利，對公安工作影響很大。首先，律師在偵查階段有權(quán)自由會(huì)見犯罪嫌疑人，強(qiáng)化了犯罪嫌疑人的對抗心理，導(dǎo)致偵查期限由短變長，增加了公安機(jī)關(guān)的辦案難度；其次，刑事案件破案率可能下降，將影響社會(huì)穩(wěn)定；再次，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行新《律師法》存在困難：一是警力嚴(yán)重不足；二是辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，人力和物力均很難保障偵查工作的順利完成。重慶市公安局沙坪壩區(qū)分局干警王蒲補(bǔ)充道，該局辦案干警的辦案次數(shù)達(dá)到人均3.8次，是我國香港地區(qū)刑警辦案數(shù)的6倍，但人均辦案經(jīng)費(fèi)每月僅300元，而且辦案干警還要承擔(dān)戶籍、巡邏等一系列的綜合性任務(wù)。

西南政法大學(xué)牟軍教授坦言，新《律師法》的實(shí)施對公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)都有很大的影響，特別對是公安機(jī)關(guān)的影響更大，但他同時(shí)認(rèn)為，這種影響有可能被夸大了。新《律師法》有關(guān)律師所享有的權(quán)利，按照聯(lián)合國的有關(guān)規(guī)則和國外的某些規(guī)定來看，都是基本的權(quán)利。雖然行使會(huì)見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)的時(shí)間提前了，閱卷權(quán)也擴(kuò)大了，但這僅僅是為律師行使辯護(hù)權(quán)提供的一種有利條件，并且這些權(quán)利并沒有真正削弱公安機(jī)關(guān)的偵查工作能力。他認(rèn)為，到目前為止，我國法律并沒有規(guī)定會(huì)對偵查工作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的兩項(xiàng)權(quán)利——偵查訊問時(shí)律師在場權(quán)和訊問犯罪嫌疑人時(shí)的沉默權(quán)，因此，新《律師法》的規(guī)定可能加大公安機(jī)關(guān)辦理案件的難度，但不會(huì)導(dǎo)致工作的停滯或者說是造成根本性的損害。

新《律師法》的效力之爭顯然是該法在貫徹執(zhí)行中遇到梗阻的原因之一，與會(huì)代表就這一問題展開了針鋒相對的爭論。龍宗智教授指出，新《律師法》的效力應(yīng)該是沒有問題的，雖然在學(xué)理上有不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國人民代表大會(huì)制定的《刑事訴訟法》優(yōu)于全國人大常委會(huì)制定的《律師法》，前者是基本法律，后者是非基本法律，基本法律效力優(yōu)先；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，特別法優(yōu)于普通法，《刑事訴訟法》是關(guān)于刑事訴訟的特別法，《律師法》在刑事訴訟中可以看作是普通法律，所以《刑事訴訟法》要優(yōu)先。這兩個(gè)觀點(diǎn)并非完全沒有道理，但是，我們應(yīng)該把整個(gè)法律規(guī)范看作一個(gè)整體，新的規(guī)范應(yīng)該優(yōu)于舊的規(guī)范，即新法優(yōu)于舊法。另外，在《立法法》的規(guī)定中，我國沒有基本法律和非基本法律之分，只有憲法和法律、行政法規(guī)等之分，所以不能認(rèn)為全國人民代表大會(huì)制定的法律效力高于全國人大常委會(huì)的制定的法律，它們都是國家制定的法律，效力應(yīng)該是平等的。況且，現(xiàn)在都是全國人大常委會(huì)采取修正案的形式對通過的法律進(jìn)行修改。毛建平副檢察長也認(rèn)為，《刑事訴訟法》同新《律師法》有沖突，但是在強(qiáng)調(diào)權(quán)力與保障權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，理應(yīng)首先保障權(quán)利，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該執(zhí)行新《律師法》。

對此，有學(xué)者提出了不同看法。西南政法大學(xué)潘金貴副教授提出，新《律師法》的效力問題還是存在的。基本法和一般法只是立法權(quán)的劃分，但不是效力問題，對于這一問題應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行解釋。全國人大常委會(huì)本身具有法律解釋權(quán)，為什么在新《律師法》頒布后出現(xiàn)了理論和實(shí)踐中的問題的時(shí)候，全國人大常委會(huì)一直沒有出臺解釋?他認(rèn)為有些機(jī)關(guān)執(zhí)意執(zhí)行《刑事訴訟法》是有一定道理的。西南政法大學(xué)李昌林教授也認(rèn)為法律效力是個(gè)值得重視的問題。他指出，1997年《刑法》規(guī)定，死刑核準(zhǔn)權(quán)歸最高人民法院，但是最高人民法院為什么根據(jù)1983年《人民法院組織法》的規(guī)定授權(quán)高級人民法院核準(zhǔn)?全國人民代表大會(huì)制定的法律和全國人大常委會(huì)制定的法律在實(shí)踐中是存在沖突的，這里有一個(gè)選擇適用的問題。

長永教授對此回應(yīng)道，不要爭論新《律師法》的效力問題，現(xiàn)實(shí)的問題是如何貫徹實(shí)施的問題。有同志提出希望全國人大常委會(huì)出來做一個(gè)解釋，其實(shí)沒有必要。新《律師法》第60條規(guī)定得很清楚：“本法自2008年6月1日起施行。”實(shí)施新《律師法》、嚴(yán)格執(zhí)行新《律師法》是不可抗拒的潮流。

新《律師法》在對保障律師的會(huì)見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等方面予以了強(qiáng)化和并加以完善，對我國原有的刑事司法體制帶來了較大的影響和沖擊。但是，新《律師法》的實(shí)施符合保障人權(quán)、促進(jìn)司法公正的目的，公正、嚴(yán)明地執(zhí)行新《律師法》的各項(xiàng)規(guī)定是司法機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。

三、新《律師法》的貫徹執(zhí)行：如何推進(jìn)

新《律師法》在貫徹執(zhí)行中遇到了種種問題和困難，那我們該采取什么措施予以消解呢?

積極的態(tài)度無疑將轉(zhuǎn)化為推進(jìn)新《律師法》實(shí)施的重要?jiǎng)恿ΑΥ耍瑢O長永教授建言，法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界應(yīng)該共同努力，盡可能地保證新《律師法》盡快得到全面地實(shí)施。法學(xué)界要宣傳律師的權(quán)利；公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院要積極保障律師的權(quán)利；律師要規(guī)范自己的職務(wù)行為，積極為犯罪嫌疑人的合法權(quán)益提供全面的法律幫助。希望通過大家的共同努力，通過新《律師法》的實(shí)施，促進(jìn)我國刑事司法的進(jìn)一步民主化、法制化。西南政法大學(xué)李祖軍教授也指出，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要放棄“優(yōu)越感”，積極轉(zhuǎn)變觀念，提高執(zhí)法水平與司法能力，應(yīng)對當(dāng)前的挑戰(zhàn)。西南政法大學(xué)高一飛教授強(qiáng)調(diào)，新《律師法》整體上符合時(shí)代需要和世界潮流，在實(shí)施貫徹的過程中遇到一些阻力，是不可避免的，因?yàn)槿魏我徊糠傻膶?shí)施都需要一些條件和環(huán)境。我們應(yīng)該積極創(chuàng)造條件和改善環(huán)境，以切實(shí)貫徹實(shí)施這部法律，為此，必須加強(qiáng)各個(gè)部門之間的合作。

相關(guān)法律的修改和配套制度的跟進(jìn)顯然也是推動(dòng)新《律師法》實(shí)施的必要手段。中華全國律師協(xié)會(huì)里紅副秘書長指出，此次《律師法》的修改沒有與《刑事訴訟法》的修改同步進(jìn)行，給人一種“單兵突進(jìn)”的感覺，為了消除這種感覺，建議加快《刑事訴訟法》修改的步伐。

重慶市律師協(xié)會(huì)刑事業(yè)務(wù)委員會(huì)刁太國主任認(rèn)為，新《律師法》賦予了律師自由調(diào)查取證權(quán)，但并未規(guī)定律師有向檢察機(jī)關(guān)公開其自行取得的證據(jù)這一義務(wù)，這種實(shí)質(zhì)意義上的單向證據(jù)開示制度在檢察機(jī)關(guān)與律師之間產(chǎn)生了證據(jù)的信息不對稱。為避免“證據(jù)突襲”造成庭審中斷、司法資源浪費(fèi)，應(yīng)建立雙向證據(jù)開示制度。潘金貴副教授認(rèn)為，防止和避免“證據(jù)突襲”應(yīng)通過建立相應(yīng)機(jī)制加以解決。辯方掌握有利于被告人的證據(jù)不向控方開示，是訴訟不公正的問題。在最高人民檢察院的有關(guān)解釋中曾提到有3種情形律師要開示證據(jù)，即“被告人不到法定年齡、不在犯罪現(xiàn)場的證據(jù)、不應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的精神病人”，但《律師法》修改后全部取消了，這是不妥當(dāng)?shù)摹Ｖ貞c市人民檢察院第一分院陳勝才副檢察長也談到了證據(jù)開示制度問題。他主張，這一制度應(yīng)該建立在被告人認(rèn)罪的前提下，在法官主持下進(jìn)行，否則容易導(dǎo)致程序不公正。如果檢察官和律師把證據(jù)認(rèn)定了，那么法官的作用如何體現(xiàn)呢?孫長永教授則認(rèn)為，“證據(jù)突襲”不應(yīng)該是個(gè)問題。凡是稱職的律師，一定愿意跟檢察機(jī)關(guān)交換證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)要積極保障律師調(diào)查取證權(quán)，防止律師受到不公正的追訴。至于交換證據(jù)是在起訴之前還是之后、法官是否應(yīng)當(dāng)在場，只是技術(shù)操作問題。

李昌林教授認(rèn)為，大控方格局是積極推進(jìn)新《律師法》實(shí)施的又一有力制度。新《律師法》的實(shí)施意味著偵查環(huán)節(jié)的獨(dú)立性可能要被重新定義，偵查程序的地位可能要發(fā)生改變，偵查機(jī)關(guān)或許會(huì)成為輔助起訴機(jī)關(guān)，不再是地位和權(quán)限都高于公訴部門的機(jī)關(guān)。陳勝才副檢察長也主張，應(yīng)當(dāng)建立偵—捕—訴協(xié)作機(jī)制，通過新《律師法》的實(shí)施理順檢警關(guān)系。

多數(shù)與會(huì)人員建議設(shè)立聽取律師意見的機(jī)制。潘金貴副教授建議，新《律師法》實(shí)施后，檢察機(jī)關(guān)的公訴部門應(yīng)該更加主動(dòng)地聽取律師的意見，共同為法律服務(wù)。而且《刑事訴訟法》對此本來就有規(guī)定，只是以前公訴部門沒有主動(dòng)用好這一機(jī)制。陳勝才副檢察長、刁太國主任也談到了建立這一機(jī)制的重要意義和迫切性。

與會(huì)代表談到，應(yīng)通過加強(qiáng)對律師行業(yè)的管理促進(jìn)新《律師法》的實(shí)施。重慶市沙坪壩區(qū)人民檢察院龔比調(diào)研員認(rèn)為，司法行政部門或律師協(xié)會(huì)應(yīng)統(tǒng)一制作規(guī)范的“兩證一書”，且“兩證一書”上應(yīng)有類似稅務(wù)發(fā)票上的統(tǒng)一編號和防偽標(biāo)記，以便于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對“兩證一書”進(jìn)行審查并對有違法行為的律師進(jìn)行追查。

本次研討會(huì)在不少問題上達(dá)成了共識，盡管在少數(shù)問題上還存在意見分歧，但是與會(huì)代表均認(rèn)為，新《律師法》的貫徹執(zhí)行是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的潮流，并希望理論界和實(shí)務(wù)界團(tuán)結(jié)一致，克服暫時(shí)的困難，保障律師的合法權(quán)利，以新《律師法》的實(shí)施為契機(jī)，積極穩(wěn)妥地推動(dòng)我國刑事訴訟司法體制改革的順利進(jìn)行。