日本民航客運價格改革及其啟示

內容摘要：日本民航客運價格改革是一個逐步推進的過程，其改革具有三個典型特征，即漸進式改革、依法改革、市場化改革與加強監管并重。2000年日本取消了對民航客運價格的限制，對日本的航空公司產生了深遠的影響，主要表現在機票價格種類增多，機票價格下降，消費者福利增加，國內航空客運量增加等方面。日本民航客運價格改革給我國提供了重要的啟示。

關鍵詞：日本民航客運價格；漸進式改革；機票價格下降

一、日本民航客運價格改革的歷程

二戰結束后，日本民航業百廢待興，國內市場嚴重發育不全和殘缺，為了擴大市場與發展市場，1953年頒布了《日本航空公司法》，同年10月設立了日本航空公司(JAL)，這預示著政府主導下民航業的發展。1970年(昭和45年)內閣會議通過并于1972年(昭和47年)運輸大臣親自指令執行的“45·47”體制，即日本的“航空憲法”，對政府保護和培育航空公司進行嚴格的“分業管制”。具體是：日本航空公司承擔國際航線和國內干線；全日空承擔國內干線和地方航線；日本航空系統承擔部分干線和地方航線。日本政府對航空業的管制主要體現在市場準入、退出和價格方面。

1986年以前，日本政府對航空運輸業實施的是嚴格規制政策，也正是從這一年開始，日本政府開始對航空運輸業實施部分的放松規制政策，如對航權、航線的準入放松規制。具體來說，在國內航空運輸方面，統一航線實行兩家以上企業經營；在同一條航線上，若年旅客運輸總量達到70一100萬人次，允許兩家經營，100萬人次以上的可允許三家經營。這一規定數字在1996年又重新調整為：同一條航線，年旅客運輸總量達到20—35萬人次為兩家經營，達到35萬人次以上的為三家經營。到1997年，政府完全取消了對航空公司在航線運營方面的限制規定，1998年出臺新的管理規定允許新航空公司進入民航客運市場。

1987年9月，日本政府廢除了《日本航空公司法》，放松了價格規制，允許航空公司采取機票價格打折等措施，規定當打折幅度在35％以下、期限在一年以內的，無須經過運輸審議會審議。但是，這些措施并沒有改變航空業準入的營業執照制、運輸價格認可制以及確保安全條件的規定，日本航空業仍維持原來的壟斷結構，并沒有真正展開市場競爭。

在1995年之前，國內運價由日本政府規制。政府定價根據行業成本，參照當時的客座率水平(一般為65％，而實際客座率為65—70％)，加上適當利潤，用線性回歸方法計算出不同航線的標準普通運價，運價水平一般常年固定，同一航線只有一種票價，對個別需要折扣銷售的航線，也由政府統一規定折扣幅度。

1995年，日本政府開始對其國內運價實施放松規制政策，引入了價格浮動制，采用幅度的形式制定特殊運價，即以經濟艙運價為上限，下限為該運價的50％。在該幅度內航空公司可以自行制定、管理特殊運價，但須附有強制條件，航空公司可以隨時調整運價水平，浮動后的運價報政府備案。

1996年，政府將票價浮動的范圍由特殊票價擴展到國內普通運價。日本政府制定標準成本作為航線經濟艙運價的上限，下限是標準成本價的75％，在向下浮動的25％范圍內，航空公司可以自行制定符合本公司需求的運價，并無需設定任何條件。

2000年，日本政府取消了對國內航空運價的幅度限制，允許航空公司自主確定票價，對運價的規制從許可制轉向申報制。

2001年，日本政府通過了新的航空運輸法案，完全放松了對客運價格的控制，日本政府主要依據其國內《民航法》的規定，對運價實施監管；只對不正當競爭、壟斷進行限制。

二、日本民航客運價格改革的特征

(一)漸進式改革

日本放松民航運輸價格規制經歷了三個階段：第一階段，由各航空公司嚴格執行政府定價，改為允許航空公司在附加限制條件的情況下，對部分旅客實行優惠折扣票價，限制條件由政府規定或審批；第二階段，不再規定限制條件，而由政府規定幅度范圍，航空公司自主有限浮動的票價制度，并逐步擴大航空公司自主浮動范圍；第三階段，取消對航空公司定價的幅度限制，民航客運價格由航空公司自主決定。

(二)依法改革

日本的民航客運價格改革是依法推進的。1953年頒布了《日本航空公司法》，依此法對民航價格實行嚴格管制。1970年(昭和45年)內閣會議通過并于1972年(昭和47年)運輸大臣親自指令執行的“45·47”體制，即日本的“航空憲法”，對政府保護和培育航空公司進行嚴格的“分業管制”。1987年9月，日本政府廢除了《日本航空公司法》，放松了價格規制。2001年，日本政府通過了新的航空運輸法案，完全放松了對客運價格的控制。日本政府通過提供法律制度供給以保證政府行為的合理性、合法性以及規范性，大大降低了民航改革阻力，減少了改革成本，同時也可向公眾表達改革的決心與意志，從而促進民航改革的推行。

(三)市場化改革與加強監管并重

2000年以后，日本國內民航客運實行市場調節價，允許航空運輸企業根據市場供求狀況和營銷需要，自主制定價格，向政府申報或備案后執行。但是日本政府機構中仍有專門機構，根據法律的授權，對民航運價及航空運輸市場實行必要的監管。日本航空票價監管機構主要由民航局、運輸調查委員會和國立交通大臣組成。民航局在接受航空公司備案時，對票價方案進行初步判斷，認為合理的，接受備案；認為存在問題的，提交運輸調查委員會審查。運輸調查委員會對民航局送交的案卷進行討論、審查，并公布審查結果和理由，認為合理的，終止審查程序；認為存在問題的，將案卷返回政府處理。民航局對案卷繼續調查，并提出干預意見。然后由國立交通大臣決定對航空公司票價采取干預措施，并以書面形式發布。對航空公司不執行干預措施的，政府可以處以罰款；對航空公司互相串通、操縱市場價格的行為，政府依據反壟斷法進行查處。

三、日本民航客運價格市場化改革的績效

日本民航客運價格市場化改革，對日本的航空公司產生了深遠的影響，使航空公司生存和競爭的政策環境發生了重大變化，推動了航空運輸服務和管理的不斷創新，迫使航空公司采取新的競爭戰略，調整自己的航線結構，積極進行管理創新，降低運營成本，加強市場拓展，提高服務水平，以適應新的生存環境。

(一)客運機票價格種類增多

放松民航客運價規制后，日本的航空公司運價主要根據市場情況即旅客意愿或類型，并由大型計算機中心來制定，出現了各種各樣的優惠票價供消費者選擇，機票價格由1994以前的3種形式增加到2004年的14種。日本采用較為靈活的票價，適應了市場需求的多元化，因為不同旅客需求價格彈性差別較大，靈活的票價將潛在的購買力變為現實，推動了日本航空運輸市場需求增加。

(二)客運機票價格下降。消費者福利增加

放松民航客運價格規制后，大批新的航空公司進入市場，票價作為一種有力的競爭手段被各個航空公司所采用。日本各大航空公司都重新設定和調整運輸價格，展開激勵競爭，以滿足日益增長的多樣化需求。日本三大航空公司的平均機票價格1989年為21日元／人公里，2004年下降到15日元／人公里，2004年比1989年每人公里下降約6日元，降幅約達30％。票價降低使公眾獲得了巨大的消費者剩余。

(三)國內航空客運量增加

政府取消對民航客運價格限制后，日本的航空公司通過制定多樣化的收費體系、降低票價、大量出售折扣機票、提供多樣化的服務等措施，盡可能地吸引乘客，提高航班的利用率，從而引起了市場需求的擴大。日本國內航空運輸的客運量不斷增加，1996年為8151.1萬人次，2006年增加到9633.6萬人次。航空公司飛行里程1996年為680.58億人公里，增加到2006年的851.61億人公里。

四、日本民航客運價格改革對我國的啟示

(一)民航客運價格規制改革是一個漸進的過程

日本的經驗表明，民航業作為傳統自然壟斷產業，長期以來受到政府規制，民航客運價格規制改革是一個漸進的、分階段實施的過程，必須在國民經濟發展到一定程度，國民消費能力明顯提高，有效需求增長能夠形成，供求相對平衡的條件下推進民航客運價格的市場化改革。隨著我國國民經濟發展水平不斷提高，國民消費能力逐漸上升，市場競爭規則的不斷完善，政府監督約束機制逐漸健全，我國應逐步建立起民航客運價格與供求互動的、市場內在的運價形成和調節機制。

(二)民航客運價格規制改革要有其配套的制度環境

民航客運價格是多種經濟因素的綜合體，民航客運價格規制改革問題不僅僅是價格規制改革問題。根據日本的經驗，民航客運價格規制改革必須與民航體制改革相適應，必須與整個民航運輸管理體制的規制改革同步進行，必須為民航客運價格規制改革提供法律保障。如果僅僅是單一的放開運輸價格，而其他市場資源卻受到嚴格規制，必然會導致激烈的不正當價格競爭，使航空公司的成本增加、收入減少；同時，由于受到其他方面的嚴格規制，航空運輸企業無法對運力、航班等資源根據市場情況自由調配，必然造成效率低下，影響效益。為此，我國必須圍繞民航客運價格規制改革需要，進一步深化民航管理體制改革，加快民航業投資體制改革、國有航空運輸企業的產權制度改革、航空運輸經營活動規制改革、航空保障服務管理體制改革、空中交通管制體制改革、機場管理體制改革，完善民航客運價格規制改革的法律保障。

(三)放松民航運價規制與加強民航運價監管并重

民航業是國民經濟先導性、基礎性產業，在社會經濟發展中的作用越來越大，日本政府在放開民航客運價格的同時，仍對市場價格實行必要的監管。政府監管的主要目的：一是維護公平競爭的市場秩序，保證市場機制作用的發揮，實現資源優化配；二是防止部分航空運輸企業利用壟斷地位或相互串通操縱提高運價，損害消費者的合法權益；三是防止航空運輸企業低價傾銷、惡性價格競爭，損害全行業利益，造成航空運輸市場萎縮，社會利益損失，以及由此帶來的抑制物資、人員流動、就業機會減少等一系列社會問題。目前我國民航運輸市場存在的一個主要問題是民航運輸市場秩序較亂，政府監管不力，行業管理弱化，市場法規建設滯后，管理手段粗放，市場秩序、價格秩序混亂的情況長期沒有得到有效改善。因此，我國必須加快建立和完善民航客運價格的宏觀調控機制，加大對民航運輸市場秩序的監管力度。