日本公共年金制度改革及面臨的新課題

內容摘要：日本公共年金制度是一種“國民皆保險”、代際間撫養的養老保險制度，在經濟發展和社會穩定中一直發揮著非常重要的作用。日本政府50多年來一直沒有停止改革，特別是，人口少子老齡化、以及平均壽命的延長等人口結構的變動，更是加快了公共年金制度改革的步伐。但是，盡管如此，日本公共年金制度仍面臨著信任危機、代際間負擔轉移、財政收支困難等新的課題。

關鍵詞：公共年金制度；國民年金；厚生年金；保險費；給付水平

日本公共年金制度作為社會保障體系的核心，旨在保障老年人的基本生活需要，在促進經濟發展和維持社會穩定方面起著至關重要的作用，在日本經濟的發展歷程中也占據極其重要的地位。2006年度，日本社會保障支出占GDP的比重達到了23.9％，其中公共年金給付總額為47萬億日元，且具有繼續上升的趨勢。截止到2007年末，有7000多萬人加入了公共年金制度，其中，3200萬人正在領取年金，相當于每4個國民中就有1個人領取年金。日本的公共年金、恩給等收入占了老年家庭總收入的70％，有60％的老人完全是靠年金、恩給生活。70％多的人認為，公共年金將在老后的生活中起重要作用。從國民意識上來看，養老觀念也發生了很大變化。60歲以上老人，在1981年還有18.8％認為應該由家庭負責養老，可到了2005年卻降到了6.9％，相反，認為應該由社會保障來負責的比例由1981年的21.8％，上升到了2005年的43.6％。隨著老齡化的急速發展，國民對老后生活擔心的增加，再加上無法預測的通貨膨脹等因素，使負責老齡期生活的公共年金制度變得越來越重要。

但是，少子化、老齡化的急速發展給日本公共年金制度帶來了極大的挑戰。日本65歲以上人口占總人口的比重和老齡化指數，2005年分別為20.2％和146.5，預計到2025年會上升到30.5％和304，1，2055年將分別達到40.5％和485.2。日本人的平均壽命和平均余命也發生了很大變化。日本人平均壽命在1950—1955年間只有61.6歲，2005—2010年間卻達到了79.0歲，50年間延長了16歲；65歲人口的平均余命，1960年男的只有11.62歲、女的只有14，10歲，2005年這一指標卻分別達到了男子18，13歲和女子23，19歲。日本的合計特殊出生率在1955—1975年間基本維持在2.0上下，但2004年該指標已經下降到1.29。此外，產業結構、就業結構的變化，城市流動人口的增加，小家庭和老齡者家庭的增加等也都直接影響了公共年金制度的運行。年金制度只有不斷改革，才能避免危機的發生。

一、日本公共年金制度體系及其特點

日本公共年金制度分為三個層次，第一層次為全體國民都必須強制加入的國民年金，為了財政平衡也稱基礎年金；第二層次與收入連動，是按報酬比例繳納和支付的被用者年金，其中包括厚生年金和共濟年金，厚生年金面向公司職員及藍領，而共濟年金則面向國家和地方公務員及私立學校教員；第三層次為可選擇性較強的企業年金，主要包括國民年金基金、厚生年金基金、適格退職年金、確定繳納年金、確定給付企業年金等。

按照國民的職業及加入年金制度的不同，日本公共年金制度將具有參保資格的人分為第1、2、3號被保險者，其中，自營業者、農民及20歲以上的學生，被稱為的第1號被保險者，只能加入國民年金；而私營公司的職員，既可以加入國民年金也可以加入厚生年金，公務員。和私營學校教員則是既可以加入國民年金也可以加入共濟年金，這部分人被稱為第2號被保險者，也就是說，第2號被保險者只要按一定的報酬比例繳納了厚生年金或共濟年金保險費，到退休時便可以領到國民年金(基礎年金)和厚生年金或者和共濟年金兩層保險金。除此之外，第2號被保險者的配偶稱為第3號被保險者，第3號被保險者無需繳納任何保險費，只要提交結婚證明等手續，便自動加人國民年金，65歲以后可以領取老齡基礎年金(國民年金)。

日本的公共年金制度呈現以下特點：

第一，國民皆年金制度。日本公共年金制度是包括自營業者以及無業者在內的、所有國民都加入、老后都可以領取基礎年金的國民皆年金的制度體系。日本于1961年建立國民年金制度，其主要原因在于年金加入者的“二重結構”，即一部分個體經營者未被納入年金制度體系，國民年金制度的建立使得年金的適用范圍大大擴大，但受到產業結構變化的影響，其財政基礎非常不穩定，制度內部及制度間的給付和負擔也不公平。由此，1985年日本對年金制度進行改革，創設了全體國民共同加人、并領取的基礎年金，在此基礎上又創立了報酬比例年金制度。隨著國民皆年金制度的建立和完善，構成了穩定的保險集團，以解決老年人的收入保障問題。由于基礎年金是保障國民老后生活的基礎部分，全體國民都可以領到，所以其費用由全體國民公平負擔，基礎年金給付費用也由各個年金制度的加入者共同分擔。

第二，社會保險式的財政方式。日本公共年金制度是從傳統的依靠個人儲蓄及子女收入為主的家庭養老方式向依靠社會保障及自己自立的社會養老方式轉變的產物。因此，公共年金制度具有社會保險的性質，要求全體國民必須強制加入，以降低個人養老所面臨的風險，另一方面，為保障年金制度的收入穩定，也必須規定現役世代在保險費上有義務支援公共年金制度。作為公共年金制度的加入者必須首先繳納一定的保險費，老后才能領取年金，不繳納保險費者不可以領取年金，且繳納的時間越長，領取的年金越多，這種給付和負擔關系非常明確，也容易得到國民的理解。但是，繳納年金不同于個人儲蓄，不是個人繳納一定的保險費，到時候連本帶息一同返還，而是作為社會保障的手段保障全體國民在老后都可以領取到一定數額的年金，尤其是針對現在上班而收入較低的人群，屬于收入再分配。此外，對于無業者等繳納保費確實有困難的人群，通過實行免繳或少繳等優惠制度，以保障他們老后領取年金的權利。

第三，代際間撫養方式。在國民皆年金制度實施以前，國民主要依靠個人儲蓄或者子女贍養的方式維持老后的生活。但是，個人無法預料自己的壽命，也無法預測老后的生活費用，再加上通貨膨脹等不確定因素，個人儲蓄會大大縮水。而依靠子女贍養的方式也無法保證老后生活的穩定，子女們也有自己的生活，其收入也受經濟狀況的影響。目前日本公共年金制度采取現役世代繳納保險費支撐老齡者養老金的代際間撫養模式，將個人養老擴充到整個社會養老，以避免私人養老的不穩定性，以及由此引發的其它社會問題，并且，對于年輕人來講，通過年金制度把一部分錢轉移給了老齡者，無形中也避免了通貨膨脹可能帶來的孝后資產價值的縮水。世代間的撫養方式，在提高個人自律，發展社會、穩定社會等方面起著重要的作用，可以解決年輕人自己及父母老后生活的后顧之憂問題，是公共年金制度發展中不可缺少的重要組成部分。

二、日本公共年金制度改革的最新內容

日本公共年金制度的起源可以追溯到1942年建立的勞動者年金保險制度和1961年創立的國民皆年金制度，此后，隨著老齡化、小家庭化、通貨膨脹等經濟條件的變化，以及年金制度間差異問題的不斷凸顯，公共年金制度不斷沿革。其中1985年的改革引入了基礎年金制度，進而形成現行年金制度的主要框架。進入21世紀以來，日本公共年金制度面臨更為嚴峻的經濟形勢和新的挑戰，國民對年金制度的不信任，使日本厚生勞動省不得不加快改革的步伐，完善年金制度體系，以最終實現年金制度的可持續發展。

(一)2004年度改革的主要內容

2004年度日本政府為了構筑和諧、可持續的、確保國民信賴的公共年金制度，應對多樣的勞動方式、生活方式，保證長期給付和負擔的均衡，進行了比較完善的年金制度改革，涉及到經濟假設前提、保險費、給付水準、收入替代率、積金收入、國庫負擔等的具體計算和預測值，內容非常豐富和細致。

改革主要措施和內容包括，厚生年金的保險費率從2004年10月的13.58％基礎上每年提高0.354％，國民年金的保險費從2005年4月的13300日元基礎上每年提高280日元，分別達到2017年的18.3％和16900日元后固定。基礎年金的國庫負擔不斷增加，2004年度國庫負擔增加272億日元，2005—2008年在負擔1／3的基礎上增加11／1000，到2009年提高到1／2。2004年度現役男子的平均工資收入為39.3萬，而夫婦倆人領取的年金為23，3萬，收入替代率為59.3％。預計2023年現役平均工資將增加到55.8萬，夫婦倆人的年金額為28萬，收入替代率則降為50.2％，并一直保持這一水平。此外，引入了宏觀經濟調整率指標變動體系，即年金調整率=工資(物價)變動率一宏觀經濟調整率(被保險者減少率+平均壽命增長率)。如果物價水平上升，則利用宏觀經濟變動指標，調整年金變動率(物價變動率-0.9％×宏觀經濟變動)；如果物價變動不大或物價下降，則只根據物價變動調整年金率。

2004年度的財政再計算，是根據多年日本經濟發展狀況的實際，在考慮了許多具體變動因素的前提下進行的。其中，將來人口的計算合計特殊出生率設在1.1—1.5之間，計算平均壽命男的在78—81歲，女的在85—89歲之間；勞動力率男的在72—85％、女的在59—65％之問；消費者物價變動率為1.0％，工資變動為2％左右，積金運營率在3％左右。在這些前提基準條件下，推算出來100年間厚生年金和國民年金的收入、支出和積金收入等，預計到2100年時所剩年金積金正好還剩下一年的支出。這一計算結果，一直作為目前國內外學者、管理者研究日本年金制度的理論基礎。

(二)2005年度以來的改革內容

為了實現年金制度的可持續，日本厚生勞動省近幾年不斷加快年金制度改革的步伐，出臺了一系列具體的改革措施。

2005年改革規定從2005年4月到2006年3月，國民年金保險費月額為13580日元。初步預定從2005年到2017年每年保險費月額，每年提高280日元，且隨著工資變化率而變化。社會保險廳專門開設了保險金賬戶，對提前繳納保險費的實行優惠政策，以節省繳納保險費的程序和時間。對于20多歲的年輕人，如果本人以及配偶的收入低于2005年收入基準，且并未同具有一定收入的父母居住在一起的，可以申請緩繳或免繳保險費。放寬了單身家庭的國民年金保險費免除的收入基準。單身家庭的保險費，全額免除的收入標準由2004年度的35萬日元提高到了2005年度的57萬日元；免繳一半的收入標準也由2004年度的68萬日元提高到了2005年度的118萬日元。

對第3號被保險者實行特殊優惠政策。以前如果第3號被保險者晚交申請，只追溯到2年前視為繳納保費，但這次修改為2年以前都視為繳納，將來也可以領取那一部分年金。婦女在育兒休假期間的厚生年金免繳健康保險和厚生保險費的優惠政策適用從小孩1歲擴大到了3歲。此次改革恢復了對60～65歲領取老齡厚生年金并且還在就職的厚生年金保險的被保險者一律支給80％的政策，以及按照年金額和工資額支給年金的制度。

2006年改革規定從2006年4月到2007年3月國民年金保險費為每月繳納13860日元t每年提高280日元，到2017年最終達到每月16900日元。從2006年7月開始，免繳制度由以前的只有全額免除增加了1／2免除、1／4免除、3／4免除等幾個檔次，但要向市街村提出申請，審核收入后方可適用。2005年7月以后申請全額免除或年輕者申請緩繳的，不需要每年都提交申請書進行重新審核，只要在獲得批準后的第二年提交一份繼續申請書即可，已經提交了申請的，2006年度無需再提交申請手續。從2006年7月1日開始，健康保險法和厚生年金保險法的報酬支付的基礎天數，由20天以上改成17天以上。降低了年金額，從2006年4月開始全額的老齡基礎年金一個月減少200日元。老齡障礙基礎年金和老齡厚生年金可以一并領取。

2007年改革規定從2007年4月到2008年3月國民年金保險費月額增加到14100日元，增加了240日元。對推遲領取老齡厚生年金者實行獎勵制度，申請65歲以后再領的，可以享受增額獎勵政策，增額率為“推遲支給的月數×0.7％”，最大為42％。此外，對遺族厚生年金制度進行細致修改。同時享有遺族厚生年金和老齡厚生年金的權力的65歲以上老人，其自身的老齡厚生年金可以全額領取，但是，遺族厚生年金必須扣除相當于老齡厚生年金額，即只能領取其差額。假如丈夫死亡時妻子不滿30歲，且沒有小孩的，可以領取5年的相當于丈夫老齡厚生年金的3／4的遺族厚生年金。對丈夫死亡時，已經40歲以上的妻子，到65歲之前每年還可以多領取594200日元的高齡寡婦補貼。65歲以后可以領取遺族厚生年金或老齡厚生年金，再加上老齡基礎年金。但2005年4月1日以前就領取年金者不包括在內。對2007年4月1日以后離婚的，離婚時夫妻可以根據和議最多可以分割二者婚姻期間的厚生年金保險費繳納記錄部分的1／2。

三、日本公共年金制度面臨的新課題

盡管日本政府不斷出臺改革新對策，但是，總體來看，只是對細枝末節的改革，對其根本的體制問題并未觸及，所以，這就注定日本的改革不會取得實質性進展，日本年金制度仍潛伏著巨大危機。

俗話說，“打江山不易，守江山更難”。日本公共年金制度發展到今天實屬不易，然而今后公共年金制度面臨的困難非常大，新問題也非常多，如最棘手的年金制度信任危機問題、代際之間的不公平問題、一元化問題、社會保險費改社會稅問題、年金積金管理運營問題、年金財政平衡問題等，都需亟待解決，必須盡快拿出行之有效的對策，否則，后果不堪設想。

首先，隨著2007年10月被發現的5000多萬件年金紀錄數據資料被漏記、錯記，甚至完全丟失等事件的發生，國民對政府以及年金制度越來越不信任。2007年度年金繳付率只有65.5％，未繳納率達到了34.5％，未加入及未繳納人數達到400萬，這進一步加劇了國民對年金的不信任。年金積金的濫用更是涉及金額巨大，手段繁多，年金制度管理、監督體制極不規范。社保廳打著為加入者及其家屬謀福利的旗號，曾在全國13個地方大規模修建年金保養基地，總額達到了1953億日元，并且年年虧損，最后不得不轉讓，而轉讓費卻只有48億日元，還有社會保險廳職員用公共年金積金購買高爾夫球、按摩機等，濫印、濫發一些不必要的材料，借機把這些國民年金歸為已有。

其次，由于少子化、老齡化及平均壽命的提高等人口結構的變動，年金制度的運行出現了代際間的不公平問題。1935年出生的人，其受益與負擔的比，厚生年金和國民年金分別為8.3倍和5.8倍，而1975年以后出生的人，卻大幅度降低，分別只有2.3倍和1.7倍。日本公共年金制度采取現收現付制的方式，隨著收益與負擔比例的降低，年輕一代在這一制度體系中將面臨損失，近年來年輕人不加人年金制度，不繳納保險費也是一定程度上受此影響。

到時候，即使制度維持100年，國民生活水平卻未必能保證100年不降低。自引入年金修改率隨宏觀經濟變動指標調整制度以來，雖然表面上看來保險費提高不快，給付水平不降低，最終收入替代率還可以維持在50％以上，但實際執行的過程中并未按此規定執行。且宏觀經濟變動調整率只在存在通貨膨脹時才適用，而物價大幅度下降時則按照物價變動率調整年金給付，但是實際上即使物價下降也并沒有下調年金給付。另外，保險費收入不斷增加，而年金積金卻從2050年以后開始不斷減少，直至2100年近乎為零。

日本公共年金制度之間存在著許多不公平。第1號被保險者只能加入國民保險，其妻子也享受不到任何的優惠待遇。而第2號被保險者卻只要繳納了厚生年金或共濟年金保險費，其妻子便自動以第3號被保險人的身份加入到國民年金，且無需繳納保險費，65歲后可以領取到老齡基礎年金。此外，即使都是第2號被保險者，厚生年金和共濟年金保險費率和年金給付也差異很大。2004年的修改法附則第3條中曾提出公共年金制度一元化改革，但由于涉及到事業主的負擔以及準確的收入來源的確定、最重要的是會降低國家公務員的福利，至今仍未正式執行。2006年12月19日決定從2010年4月1日開始將厚生年金同共濟年金一并核算，年金的給付和保險費率執行統一標準，不一致的地方統一按厚生年金制度執行，廢除共濟年金的職域部分，并將這一決定法律化。

隨著未加入和未繳納保費的人數的增多，公共年金制度的財政運營越來越困難。根據年金特別會計厚生年金推算，2005年厚生年金積金減少了5.3萬億日元，只有132.4萬億日元，國民年金積金也減少了0.5萬億，只有9.2萬億日元，到2006年國民年金和厚生年金的收支已經相等。厚生年金第1號被保險者不斷減少，2006年3月比上一年減少了27萬，只有2190萬人，本該加入而未加入者36.3萬人。于是在2006年度，最終選定了17.2440萬未繳納保險者，并送達了最終請求書，給5.6407萬人送達了催繳請求書，對8585人采取了強制資產抵押執行，但是，整體效果并不明顯。

所有這些問題，都是日本厚生勞動省在公共年金制度改革中必須及時解決的問題。這也是我國今后在構建和完善的養老保險體系過程中需要注意的問題。