日本農村社會保障制度的演變及其啟示

內容摘要：日本農村社會保障制度經過幾十年的發展，已經日臻成熟和完善。它對促進農村經濟發展、保障農民生活起到了重要作用。我國農村社會保障制度由于起步較晚，還存在一些不足，需要進一步改進，日本農村社會保障制度的發展經驗能給我國以啟示。

關鍵詞：日本；農村；社會保障制度

隨著農村經濟結構的優化農村的傳統家庭保障、土地保障功能受到越來越大的沖擊，因而農村居民對與經濟發展水平相適應的、制度化的社會保障的需要就越來越迫切。雖然我國近年來在農村社會保障方面做了許多努力，也取得了一定的成績，但是，與當前的經濟發展態勢及農村對社會保障的需求相比，還有很大的不足。日本農村社會保障制度的發展經驗對我國完善農村社會保障制度具有重要參考價值。

一、日本農村社會保障制度的發展歷程

一項新的社會制度的形成，需要一個醞釀和萌動的過程。在日本，農村的社會保障制度萌芽于20世紀30年代初。從這種意義上講，日本農村社會保障制度的發展經歷了四個時期：第一期從30年代至“二戰”結束，是其萌芽時期；第二期從“二戰”結束至60年代，為形成期；第三期從70年代至90年代初，為補充、完善時期；第四期從90年代到目前為止，為轉型期。

(一)日本農村社會保障制度的萌芽時期

日本農村社會保障萌芽于20世紀30年代初，起源于醫療保險。為了滿足戰爭及向殖民地進行大規模移民的需要，日本開始關注作為兵員和勞動力來源的農村社會，再加上自然災害的襲擊等原因，農村人口的健康問題日益嚴重。在這種情況下，健康保險的范圍開始普及到農村的農民。1938年頒布的《國民健康保險法》標志著農村居民的公共醫療保險正式起步。根據戰局的發展，1941年日本修改了《國民健康保險法》，把自愿參加保險改為強制性參加，這樣日本開始進入了全民保險的第一階段。至“二戰”結束前的1944年，幾乎全國所有的市町村都實施了國民健康保險。但是，這一時期，日本的農村社會保障也僅限于以公共醫療保險為主的國民健康保險，農村養老保險等其他社會保障還沒有開始實施。

(二)日本農村社會保障制度的形成時期

“二戰”結束后，日本依照美國占領軍司令部頒布的《關于發展救濟和福利的計劃》出臺了以保護全體國民為對象的社會扶助政策，先后頒布了《生活保護法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。1950年從保障國民的最低生活水準出發，對《生活保護法》進行了全面的修改。而戰爭結束后，國民健康保險的參加人數只有戰前總人數的40％左右。為了扭轉農村醫療保險的困境，政府采取了_二系列措施，并于1958年9月頒布1959年開始實施新的《國民健康保險法》，它的主要宗旨是解決農民及小手工業者無醫療保險的問題，縮小城鄉之間、企業之間在保險覆蓋率和保險待遇上的差距。1959年日本首次頒布了《國民養老金法》，廣大農民及個體經營者開始被納入社會養老保險體系中。到1961年，日本進入了全民醫療保險的時代。

(三)日本農村社會保障制度的補充、完善時期

在這一階段，農村社會保障體系不斷得到補充、改革和完善。日本政府于1970年制定了《農民養老金基金法》，并于1971年1月開始實施。1971年開始實行兒童津貼制度，頒布了《兒童津貼法》，并于1972年開始實施，首先解決的是5歲以下的兒童。1973年“福利元年”，日本對醫療保險制度進行了修正，意圖實現一種“從搖籃到墳墓”的福利國家制度。為了解決老齡人健康水準偏低的問題，日本政府1973年推行老人免費醫療制度。隨著日本老齡化的第一個高潮的到來，日本1982年出臺了《老人保健法》，將老人的醫療和保健相對獨立出來。1986年，在修改《老人保健法》的同時，提出創建老人保健設施的設想，并于1988年開始在全國普及。1985年，修改了《國民年金法》，創建基礎養老金制度。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進十年戰略》，并從1993年開始在全國制定地域保健福祉計劃，要求地方政府積極建設與完善供老年人使用的各種設施。上述法案和措施的頒布實施，使得老人即使是身在農村，也可安度晚年。

(四)日本農村社會保障制度的轉型時期

20世紀90年代，日本人口高齡化和少子化問題越來越引起人們的關注。在這種背景下，日本圍繞《發展老人保健福利事業10年戰略規劃》(又稱《黃金計劃》)制定了一系列具體措施。并且，在1994年制定了《兒童福利發展計劃》及《新黃金計劃》。為了克服過去對老人公共護理制度的缺陷，《護理保險法》從2000年4月起開始正式實施。該法律規定，凡年滿40周歲以上的公民均須參加護理保險。

經過幾十年的發展，日本已經建立起覆蓋農村地區的、比較成熟和完善的農村社會保障體系。

二、日本農村社會保障的主要內容

日本的農村社會保障體系涉及社會保險(如醫療保險、養老保險、護理保險)、公共援助(如生活保護)、社會福利(如老人福利、兒童福利)等主要方面。

(一)社會保險

1 國民健康保險

日本戰時頒布的《國民健康保險法》開始把健康保險的范圍普及到農村的農民。根據戰局的發展，1941年日本修改了《國民健康法》，把自愿參加保險改為強制性參加。為了扭轉農村醫療保險的困境，政府于1959年開始實施新的《國民健康保險法》，它的主要宗旨是解決農民及小手工業者無醫療保險的問題，縮小城鄉之間、企業之間在保險覆蓋率和保險待遇上的差距。之后，為了適應經濟發展和人們醫療保障的需要，《國民健康保險法》又幾經修改。

國民健康保險由國家和地方政府直接管理，農民、個體手工業者、自由職業者等都屬于其保險對象。國民健康保險的保險費根據各個家庭收入水平的不同交納的水準也有所不同。為了保證國民健康保險的持續運營，國家和地區一般都給予補助。具體的補助比例視市町村的財政情況而定。對低收入者減免的保險費，按照國家1／2、都道府縣1／4，市町村1／4比例分擔；對醫療費用過高的市町村，由都道府縣和市町村兩極政府進行費用審核。過高的醫療費，除用保險基金補償外，國家、都道府縣和市町村三級政府各分擔1／6。2002年，在醫療保險制度的修訂中，對個人負擔比例作了調整。修訂后的個人負擔比例為：70歲以上者自負10％醫療費用(收入在一定水平以上者要自負20％)；3至69歲者自負30％；3歲以下者自負20％。

保險費應按繳納期限到區市町村銀行郵局的窗口繳納或銀行帳戶自動轉帳。保險給付是主要是醫療費的給付，一般需自己負擔醫療費的30％，醫療保險組織負擔70％。此外，還有分娩育兒一次性補助金、高額療養費、喪葬費等。

2 國民養老保險

(1)基礎養老金制度。他最初主要面向農民和個體經營者等無固定職業和收入者，之后的改革將國民養老金作為全體國民共同加入的基礎養老金。具有參保資格的人被分為三類，其中20至60歲的農民、個體經營者為第一號被保險者，他們每月定期到社區福利事務所交納保險費，并且政府負擔保費的1／3。

(2)國民養老金基金制度。該制度于1991年開始實行，它向不滿足于第一層(基礎養老金)的人提供更高層次的養老保險。20至60歲的農民、個體經營者等第一號被保險者，可自愿加人該保險，并每月交納“附加保險費”。

(3)農民養老金基金制度。日本的農民年金制度是1971年1月建立的。日本建立農民年金制度的目的除了保障農民生活晚年生活之外，還在于促進農地經營權轉讓，使農地經營主年輕化和防止財產繼承時的農地無限細分。其運營主體是都道府縣及市町村農協，經費主要來自保險費、財政給予的補助，補助比例依據參保者的年齡及參保年限而定。如果繳納普通保險費，年滿65歲的后，每月除了領取“基礎養老金”外，可再領取一定數額的“農民老齡養老金”。如果繳納特殊保險費，年滿65歲后，除可獲得“農民老齡養老金”外，還可獲得“特別附加養老金”。

3 護理保險

護理保險制度是日本為順應社會老齡化的發展趨勢而建立的新的保險制度，于2000年4月正式頒布實施。它的被保險者是40歲以上的公民，也適用于廣大農村的農業生產經營者。它又分為兩類：第一類稱為第1號被保險者，是指65歲及其以上的所有老年人。其養老金在一定額度以上者從其養老金中扣除，其他則直接交付給所屬市街村；第二類稱為第2號被保險者，是指40歲至64歲的人，他們的護理保險費與醫療保險費一起繳納。護理保險制度的財源是，一半由保險費、另一半由中央和地方政府來籌措。其中中央財政承擔25％，都道府縣承擔12.5％，市町村財政承擔12.5％。日本護理保險制度的運營主體是被保險人所居住的市町村政府，國家和都道府縣以及醫療保險機構和養老保險機構作為協作者同時參與。

但是，繳納保險費的人并不一定能夠接受護理服務。被保險人必須接受審查委員會的審查后，才能確定是否需要接受護理和接受什么樣的護理。

(二)公共援助

日本依據《生活保護法》建立起了覆蓋全體國民的“最低生活費”保障體系。生活保護法保障公民的最低生活水平，對低于最低生活保障標準的部分給與差額補助。生活保護法的標準除了根據需要生活保護者的年齡、性別、家庭結構以外還要根據被保護者所在地區的級別來核定。現行的地區劃分標準從1987年沿用至今。提供的救助主要有生活救助、教育救助、住宅救助、醫療費補助、生育救助、喪葬救助等。其運營主體是各都道府縣及市町村，業務實施機構為當地的“福祉(保健)事務所”，所需的經費由國家、都道府縣、市町村共同負擔。從1989年開始，負擔比例為：國庫負擔3／4，都道府縣與市町村負擔其余的1／4，

(三)社會福利

1 老人福利

1986年，在修改《老人保健法》的同時，提出創建老人保健設施的設想，并于1988年開始在全國普及。1989年制定的《發展老人保健福利事業10年戰略規劃》(又稱《黃金計劃》)要求以市町村地方政權為主體，建設居家服務網絡，對居家老人提供家庭訪問、護理等服務；擴充老人福利設施，如增加特別養護老人院的容納量、山村地區積極發展老人福利綜合服務中心；設置長壽福利社會基金等等。通過這一系列措施，大部分地區的農村基本普及了設施完備、條件優越的養老院等保健設施，邊遠農村的養老保健設施也有較大改善。

2 兒童福利

在日本，主要是通過兒童津貼的形勢對家庭生活進行援助，目的在于穩定家庭的經濟生活和為兒童提供一個良好的教育環境。孩子一出生便能得到兒童津貼，雖然各地有差異，但一般都是到小學畢業。學齡兒童若家庭收入低的話，可以申請就學支援生活扶助，由此就學費用的大部可以得到補助。除此之外，還有專門針對母子單親家庭的兒童在18歲前可領取政府的兒童撫養津貼，殘疾兒童有特別扶養津貼。與其他發達國家相比，日本的兒童津貼制度晚了數十年，且還受家庭收入水平的規定限制，因此在發達國家中仍屬較低水平。

三、日本農村社會保障制度的經驗及啟示

(一)政府履行相應職責

在日本農村社會保障的發展過程中，政府始終扮演著主導的和推動者的角色，這是各種政府都應承擔的共同責任。如，在政府強制性的保險中政府是第一保險人，它既參與農民醫療保險的組織、經營和管理，又為農村醫療保險提供財政補貼。而互助保險組合，雖然是農民自發組織的機構，但是它的設立、運作完全按照國家相關的法律和內部規章，接受政府和協會成員的監督。另外，面對日本的人口老齡化問題突出的現狀，日本政府通過立法對原有的養老保險制度進行改革，增大養老保險基金的積累，應對養老保險的各種需求，同時延長退休年齡，推遲支付養老金期限。可以看出，政府在農村社會保障發展中承擔了相關的責任，這保障了農村社會保障的正常有序的運作。我們應借鑒日本經驗，根據不同時期中國農村社會經濟發展的實際情況制定農村社會保障的發展目標及發展思路，理順我國農村社會保障的部門管理體制，明確職能。政府還應努力構建農村社會保障的監管體系，以依法對社會保障事務的執行與管理過程實施全面監督，并將監管結果向社會公布。此外，在政策上向社會保障傾斜，為社會保障工作的順利進行提供良好的政策環境。

(二)多渠道籌集農村社會保障資金

農業是天然的弱質產業，農民是天生的弱勢群體，因此政府應提供更多的政策支持，尤其是財務支持。日本在建設農村社會保障體系過程中，充分強調了政府的供款責任。如，在國民健康保險中，政府負擔保費的50％；基礎養老金制度中，政府負擔保費的1／3；護理保險中，中央財政承擔25％，都道府縣承擔12.5％，市町村財政承擔12.5％。除了政府外，個人的責任也沒有被免除。根據不同的地區、年齡、險種及其他情況，個人負擔不同比例的保險費。在我國當前的經濟情況下，應貫徹國家、集體、個人三者合理分擔社會保障資金的原則。從國家的角度，國家財政需加大支持力度。把支持重點轉向農村，增加財政支出在農村社會保障中的比重，使更多的人享受到農村社會保障的好處；從集體的角度，集體承擔的部分主要來自鄉(鎮)村辦各種企業的利潤及集體經濟的積累等，各級政府應克服困難，盡力扶持鄉鎮企業的發展，而鄉鎮企業自身也應多方尋求發展企業的方式，拓寬思路，提高效益；從個人的角度，要根據不同的對象采取不同的方式。對那些確實繳費困難的農戶，可以采取“實物換保障”的辦法。

(三)完善的法律體系

日本的社會保障制度順利實施并逐步成熟，除了其較強的經濟實力外，完備的法律體系，強制推行也是重要原因。法律可以保證制度的穩定性、權威性，避免制度的隨意性，增強制度的可信賴性。日本在20世紀30年代就頒布了《國民健康保險法》，之后又隨著時間的推移、環境的變化，幾次修改《國民健康保險法》，以適應保險發展的需要。“二戰”結束后，日本依照美國占領軍司令部頒布的《關于發展救濟和福利的計劃》出臺了以保護全體國民為對象的社會扶助政策，先后頒布了《生活保護法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。1950年從保障國民的最低生活水準出發，對《生活保護法》進行了全面的修改。1959年日本首次頒布了《國民養老金法》，廣大農民及個體經營者開始被納入社會養老保險體系中。日本政府于1970年制定了《農民養老金基金法》，并于1971年1月開始實施。1971年開始實行兒童津貼制度，頒布了《兒童津貼法》，并于1972年開始實施。隨著日本老齡化的第一個高潮的到來，日本1982年出臺了《老人保健法》，將老人的醫療和保健相對獨立出來。1986年，在修改《老人保健法》的同時，提出創建老人保健設施的設想，并于1988年開始在全國普及。1985年，修改了《國民年金法》，創建基礎養老金制度。這一系列的法律為日本的社會保障的發展提供了良好的條件。

與日本相比，我國關于農村社會保障的立法可以說是一個長期被忽略的領域，甚至在許多方面仍屬空白。我國現行的農村社會保障體系缺乏明確的法律支撐。因此，我國應盡快制定相關的法律法規，對法農村社會保障的范圍、對象、保障標準和待遇、保障基金的籌集、管理和運行辦法等作出具體的規定。