“檔案執法監督”質疑

摘要：“檔案執法監督”是沿用至今的傳統說法，但不準確不規范。本文認為，所謂的檔案執法監督主要是指檔案行政執法，也包括部分檔案行政執法監督。縣級以上檔案行政管理部門既是檔案行政執法主體，也是檔案行政執法監督的重要主體，同時還是檔案行政執法監督的客體。相對而言，目前當緊的是大力開展檔案行政執法，因為檔案行政執法監督的目的就是為了加強和改善檔案行政執法，規范檔案行政執法行為，使檔案法律法規得到更好的貫徹和落實。

關鍵詞：檔案法制；行政執法；行政執法監督；檔案執法監督

有學者認為，在檔案執法中存在著兩方面的問題：一是檔案法規體系不完善，一些與檔案法配套的規范性文件欠缺，執法依據不足；二是檔案行政管理部門在檔案執法中存在著隨意解釋檔案法的現象。這無疑是正確的，但對檔案執法有關概念的認識不清、理解有誤，也是導致檔案執法工作滯后的重要原因之一。

目前，在檔案界“檔案執法監督”的說法還很有市場。在國家檔案局2007年12月公布的現行有效規章目錄中，《檔案執法監督檢查工作暫行規定》(1992年3月國家檔案局[1992]第4號令發布)(以下簡稱《暫行規定》)依然榜上有名；檔案界論壇上，“檔案執法監督與業務指導應當孰先孰后”上作為沙龍話題曾引起網友的熱烈討論。但“檔案執法監督”這一說法確切嗎?還有沒有更為準確的說法呢?

1.什么是“檔案執法監督”

“檔案執法監督”最早是什么時候提出來的，其內涵和外延有無演變，筆者沒有研究，但下面說法影響之大卻不容置疑。

1.1檔案執法監督，是指檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處。它是檔案行政監督的一種主要手段。檔案執法監督檢查按其發生頻率、監督范圍和監督檢查對象的違法程度，分為經常性監督檢查、專指性監督檢查和違法案件的查處三種。由河南省檔案局和河南省人民政府法制局部分同志分工編寫的《檔案執法監督概論》(1991年，豫內書號91162)(以下簡稱《概論》)作為“二五”普法教材和檔案干部崗位培訓教學用書，對河南檔案事業的發展起到過積極的促進作用。該書第七章《檔案行政監督》第五節《檔案行政監督實務一如何進行檔案執法監督》，對檔案執法監督進行了專門論述。

1.2本規定所稱檔案執法監督檢查，是指各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處。國家檔案局《暫行規定》對“檔案執法監督檢查”的定義與河南省檔案局《概論》對“檔案執法監督”的定義是一致的。仔細對比，《暫行規定》第九條與《概論》第七章第五節中“經常性監督檢查”，第十條與“專指性監督檢查”。第十一條至第二十二條與“對違法案件的查處”，《暫行規定》第二章《執法監督檢查機構和監督檢查員》與《概論》第七章第五節中“執法監督檢查機構和監督檢查員”的內容也都高度相似。

1.3檔案執法監督檢查包括兩個方面的內容，即檔案管理部門內部執法監督和人大、政府、司法、法制等有關部門以及全社會對檔案執法工作的監督，也可分為檔案管理部門為行為主體和以檔案管理部門為行為客體兩大部分，以檔案管理部門為行為主體的執法監督的主要形式就是通過內部制度建設形成部門制約機制，以及開展互查、聯查、專題調查、重點抽查等實行執法監督檢查。以檔案管理部門為行為客體的執法監督檢查則通過自覺接受政府、人大、司法及社會各界的指導、檢查來實現。

1.4“檔案執法監督”不是規范術語。行政執法和行政執法監督是兩項既有聯系又有區別的工作，也是各類行政執法工作中常用的規范用語。“檔案執法監督檢查”如果指的是對檔案執法的監督檢查，那么《暫行規定》的題目則表述不準確，應該修改為《檔案執法監督暫行規定》；如果指的是行政執法和行政執法監督兩項內容，其題目的表述則不規范，因為無論從行政執法理論還是從法制工作實踐角度看，“檔案執法監督檢查”都不是行政執法和行政執法監督兩個概念的合稱或簡稱。

2.與“檔案執法監督”相關的幾組概念

除了“檔案執法監督”外，在檔案工作實踐中我們經常遇到的還有檔案執法檢查和檔案執法調研。三者雖然說法不同。但監督(檢查、調研)的內容卻是一樣的。即主要是檔案行政執法，也包括一部分檔案行政執法監督的內容。就是說，我們開展的檔案執法監督(檢查、調研)既不是嚴格意義上的檔案行政執法，也不是嚴格意義上的檔案行政執法監督。在實踐中，開展檔案執法監督(檢查、調研)還多與同級人大常委會有關專門委員會、政府法制部門聯合開展，但效果并不很理想。作為檔案行政執法主體和檔案行政執法監督主體之一(應該是最主要的)的檔案行政管理部門，明知道活得自己干，不干(不作為)自己也是違法，但為什么還老要拉住人大和政府，將名正言順的檔案行政執法搞得不倫不類呢?(人大是行政執法監督主體，根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》，人大常委會監督的對象是一府兩院，其對有關法律、法規實施情況組織執法檢查，一是對所檢查的法律、法規實施情況進行評價，提出執法中存在的問題和改進執法工作的建議：二是對有關法律、法規提出修改完善的建議。而人民政府主要是對行政執法活動進行領導、規劃、協調、監督和服務，一般情況下。縣級以上人民政府很少直接實施行政執法行為。)依筆者看，除了有“拉大旗作虎皮”之嫌外，受《暫行規定》的影響，對檔案行政執法和檔案行政執法監督不加區分也是原因之一。

本文撰寫過程中，筆者查閱有關資料時注意到行政監督和監督行政、行政執法和行政執法監督、行政監督檢查和行政執法檢查三組術語，覺得正確理解這些術語的含義，對加上檔案兩個字后，加強和改善檔案行政執法很有必要。

2.1行政監督與監督行政。行政監督有時又稱行政監督檢查，是指行政主體依法定職權對相對方遵守法律、法規、規章，執行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監督的行政行為。行政監督的主體是享有某項行政監督權的國家行政機關和法律、法規授權的組織：行政監督的對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織：行政監督的目的是為了防止和糾正相對方的違法行為，保障法律、法規、規章的執行和行政目標的實現。監督行政是指各類有權監督的主體對行政活動的監督，又稱行政法制監督。包括權力機關的監督，司法機關的監督，審計、監察專門監督等。

2.2行政執法與行政執法監督。行政執法是指有行政執法權的行政機關或法律、法規授權的組織。依照法律、法規、規章規定的職責、權限和程序，對特定的行政相對人和特定的事項進行處理并直接影響行政相對人而言的權利義務的行為。行政執法監督是指上級行政機關對下級行政機關的執法行為進行的監督。

2.3行政監督檢查與行政執法檢查。行政監督檢查是行政執法機關和法定的組織針對公民、法人和其他組織是否遵守法律、法規和規章的情況進行的檢查。它是行政執法機關對外行使職權的一種形式，是行政執法的一種類型，屬于行政監督的范疇。實施監督檢查行為，有時是行政處罰中的一個步驟，有時是為了了解法律、法規的執行情況；不少情況下，行政監督檢查并不是一個獨立的行政執法行為。行政執法檢查是指居于監督地位的行政執法機關和法定的組織，對居于被監督地位的行政執法機關、法定的組織及其行政執法人員的執法活動進行的檢查。它是行政系統內部的層級監督活動，屬于行政執法監督。

3.“檔案執法監督”其實是檔案行政執法

3.1關于制定《暫行規定》目的的表述容易使人產生歧義。“為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門的行政監督職能，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》，制定本規定。”對比《河南省行政機關執法條例》的立法目的：“為加強和改善行政執法，保證行政機關依法行政，依法辦事，促進廉政建設，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據……結合我省實際。制定本條例。”很顯然，《暫行規定》更像檔案行政管理部門為了自己管理方便而制定的一部內部規章。

3.2《暫行規定》關于監督檢查員《執法監督檢查證》的規定與現實不符。當初國家檔案局制定《暫行規定》時，國家及各地方對行政執法證件還沒有統一規定。但1997年頒布實施的《(河南省行政機關執法條例>實施辦法》明確規定：行政機關工作人員上崗執法，必須按照《行政執法條例》的規定經過行政執法培訓和考核，經考試和考核合格，取得《河南省行政執法證》的，方可上崗執法。《河南省行政執法證》由省人民政府統一負責制發，縣級以上人民政府分級核發。1998年8月，河南省人民政府進一步發出了《關于實行持證上崗亮證執法的通告》，決定從1998年9月1日起，全省行政執法人員都必須使用省人民政府統一制發的《河南省行政執法證》和《河南省行政執法監督證》。據了解，外省市與河南的情況也都差不多。就是說，雖然《暫行規定》依然有效，但其關于行政執法證件的規定早已名存實亡。

3.3行政執法監督是行政執法工作的一項專門制度。執法實踐中所謂的行政執法監督，一般特指同級政府法制工作部門對行政機關、上級行政機關對下級行政機關的執法行為進行的監督。行政執法監督的內容比較廣泛，不僅包括對具體行政執法行為監督，也包括對抽象行政執法行為的監督，同時對行政執法人員的資格、執法過程、執法方式等都可以進行監督。行政執法監督的形式多種多樣，常用的有規范性文件備案審查、行政執法人員資格管理、執法爭議協調、行政執法檢查、實行行政執法責任制等。行政執法與行政執法監督相輔相成，有行政執法就有行政執法監督，行政執法監督制度作為行政執法的一部分不僅在《河南省行政機關執法條例》中得到體現。在省檔案局組織編寫的河南省檔案專業崗位培訓系列教材《檔案學概論》中也得到認可。檔案行政執法監督，是指黨、國家和人民對檔案行政執法機關和執法人員的執法行為進行的監督，其核心是對縣級以上檔案行政管理部門行政執法活動過程中是否堅持依法行政的監督。在該書第八章《檔案法規》第七節《檔案行政執法》中，就專門有一部分來論述檔案行政執法監督。

3.4“檔案執法監督”其實就是檔案行政執法。從《暫行規定》所給的定義看，“各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查”本身就是一種行政監督檢查行為，是行政執法的一種類型，“依法對違反檔案法規行為的查處”更是具體行政執法行為。拋開用語不規范、與現行法律法規不相一致等因素，《暫行規定》的條款在《河南省行政機關執法條例》中都可以找到相關的內容。總之，雖然《暫行規定》的內容既包括檔案行政執法。也包括檔案行政執法監督，對二者沒有加以區分，但絕大部分篇幅論述的是檔案行政執法。

4.初步結論

4.1“檔案執法監督”是個不規范、不夠準確的說法。隨著行政執法、行政執法監督等術語的出現，這一說法應退出歷史的舞臺，而代之以檔案行政執法和檔案行政執法監督。

4.2檔案執法監督(檢查)，即各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處，其實就是檔案行政執法。它由在取得行政執法主體資格的檔案行政管理部門的法制工作機構工作的并持有《行政執法證》的人員來完成。而檔案行政執法監督。多指檔案行政管理部門對本單位及下級檔案行政管理部門的檔案行政執法行為進行的監督檢查，主要查處的是不作為和亂作為，它由檔案行政管理部門持有《行政執法監督證》的人員來完成。

4.3各級檔案行政管理部門“對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督”是開展檔案行政執法，而上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門是開展檔案行政執法監督，縣級以上檔案行政管理部門既是檔案行政執法主體，也是檔案行政執法監督的重要主體，同時還是檔案行政執法監督的客體。加強檔案法制建設，目前在市、縣兩級基層檔案行政管理部門當緊的是大力開展檔案行政執法，因為他們面對的主要是各級各類檔案館、室；而對省級以上檔案行政管理部門而言，主要的是開展檔案行政執法監督，因為檔案行政執法監督可以督促各級檔案行政管理部門更好地履行職責，保證檔案法律法規得到更好的貫徹和落實。

4.4《暫行規定》的主題概念和部分條款內容有的表達不夠規范嚴謹，有的已明顯過時或與《檔案法》等法律法規不相一致，因而應予以廢止。取而代之應制定一部《檔案行政執法條例》，以加強和改善檔案行政執法，規范檔案行政執法行為，保護行政相對方的合法權益。