關于《政府信息公開條例》實施的思考

摘要：本文以討論的形式，分析了政府信息公開所面臨的社會環境因素和必須具備的充分必要條件，從不同角度探討了政府部門、非政府組織、文化事業機構以及公民在信息公開中扮演的角色、承擔的職責。最后，對《條例》實施過程中可能出現的問題做出預測并提出一定的解決方案。

關鍵詞：信息公開 公共信息 政府條例

在全面總結實踐經驗、廣泛征求各界意見的基礎上，國務院經過5年多的艱苦努力，制定并頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱“《條例》”)。對于這部規范政府自身行為的重要行政法規，國務院法制辦公室主任曹康泰認為是“現代民主政治發展的產物。”“對保障公民的民主權利，提高政府工作的透明度，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，都有重要意義。”

《條例》的現實意義和積極作用不言而喻，但在實施過程中可能遇到的各種問題卻并非都很清晰，有的甚至極為復雜。本次筆談希望以創新的視角分析政府信息公開的影響因素，對《條例》實施的社會環境進行全面的認識，對社會各階層、各行業在實施中扮演的角色及其相互關系進行深入的探討。結合專業特色，體現理論價值，剖析政府信息公開的現狀，并預測《條例》實施的進程，對其中的相關問題進行有別于他人及主流媒體的深入細致的研究。

1、政府信息公開實施的社會環境與條件認識

柯平(以下稱“主持人”)：作為一項龐大的社會系統工程，政府信息公開以公民的民主權利為根本訴求，一方面關系到社會主義民主法制和政治文明，另一方面關系到政府轉型中，對政府信息資源的高效開發與利用。WTO的加入、知識經濟的興起、和諧社會的創建，以及可持續發展觀的提出，無一不體現出政府信息公開的必要性，《條例》的頒布與實施具備了極為深刻的歷史意義和現實意義。

對于影響《條例》實施的社會環境和條件可以從兩個層面加以認識。首先是實施的充分和必要條件，前者建立在大量的信息化工作基礎之上，包含了公民信息素養的普遍提升，文化大發展、大繁榮的全力倡導：后者則以“十七大”報告對社會進程的明確規劃為宏觀背景，體現在黨和國家對深化改革的決心和行動之上。另一個層面可以分為“硬條件”與“軟條件”，前者包括針對《條例》實施而進行的政府機構及人員的設置、社會相關機構的完善、互聯網絡的普及等：后者則主要表現在公民的信息需求與權利意識在全球化背景下發生的一系列轉變，促使占據社會信息資源很大比重的政府信息向著更廣泛的利用空間發展演化。除了以上有利的條件，我們還應看到許多不盡如人意的地方，如城鄉之間的差異，東西部地區之間的區別，相關法規的配套完善等都有很大的改進空間和繁重的后續工作。對于這樣一個復雜的社會系統工程而言，理想的條件并未完全具備，盡管《條例》從頒布到實施已經歷了整整一年的準備階段，但要真正地實現政府信息的順利公開并確保其高效的利用，今后無疑仍有很長的路要走，

趙益民：以歷史的眼光來考察政府信息的公開，我們可以歸納出三個主要的影響因素：首先是傳統政治文化的羈絆。“民可使由之，不可使知之”、“刑不可知，則威不可測”的思想在不少官員中根深蒂固，正如馬克思所言：“官僚機構的普遍精神是神秘，是奧秘……公開國家的精神及國家的意圖，對官僚機構系統就等于出賣它的秘密”。在我國，政府信息在很長一段時間內處于“保密”狀態，即使在政府內部，信息知曉程度也是按級別設定的，公眾所了解到的信息大多是經過研究、調整后的被“過濾”的信息。其次是官員私利與信息公開的沖突。信息開放從建立和諧社會的長遠目標來看非常重要，但從地區經濟的短期增長則看不出明顯的效果。目前的干部管理、績效評估、提升尚未將政府信息開放作為重要的考核標準。尚不足以引起大多數干部的重視。另外，信息封閉給一些干部或部門留下了從中獲利的機會，“保密法”對官員的長期影響也使得信息公開蘊含著極大的政治風險。再次，成本成為容易忽視的問題。對雜亂的政府信息進行整理、組織、核對、公布等加工處理的成本遠遠超出常人的估計，如2002年美國所有聯邦政府部門的相關活動總成本是2.53億美元，2004年上海市用于政府信息公開的費用達2578萬元，平均每個區縣支出55.5萬元。如此巨大的資金投入，在全國范圍內的可行性尚待論證，

正如主持人所言，《條例》實施的條件目前并未完全具備，我們在根除封建殘留意識的同時也應考慮到政府工作人員的利益，設計激勵機制，將信息公開由利益單向轉移的強制行為改造成多方共贏的社會自覺活動。另一方面，經費的保證則不應忽視非政府組織與個人的積極作用，社會資源的廣泛利用無疑是降低信息公開成本的有效手段。

詹越：從環境條件來看，首先，政府信息公開制度產生的基礎條件是社會上公民權利意識的醒悟與提高，公民強烈的權利意識極大地推進了民主的發展，繼而增強了公民參政、議政的愿望，而參政、議政的前提之一是要充分知悉政府的信息，要求政府信息公開。而其核心是滿足公民對政府信息的知情權，這種權力觀念是在民主發展的進程中逐步樹立起來的，而民主的發展又進一步推動了該權利的內涵。其次，服務型政府觀念的樹立是政府信息公開制度建立和實施的思想保證。在行政領域，服務觀念逐步得到認可，正是政府信息服務觀念的樹立推動著政府信息公開制度的建設，而完善的政府信息公開制度又保障政府服務宗旨的實現。因此，沒有政府觀念的轉變，就沒有制度的創新，公民新的知情權利的請求與主張只會流于表面化，更談不上政府信息公開，從社會現實要求來看，政府信息公開一是保障公民知情權、參與權、表達權、監督權政治要求的需要。政府權力只能是來源于人民，最終還必須回歸于人民，人民群眾對政府行使權力的內容、程序和過程必須享有知情權、參與權、表達權、監督權。而這些權利的實現是通過熟悉和了解政府信息來保障的，因此，必須公開政府信息。二是化解社會矛盾，促進和諧社會建設客觀要求的需要，特別是我國現階段正處于體制深刻轉換、結構深刻調整和社會深刻變革的時期，政府信息是否公開、透明，直接關系到人民群眾對政府的信賴程度，直接關系到社會政治經濟的穩定。三是轉變執政方式，深化行政體制改革的必然要求，大力提倡和推進政府信息公開是實現政府職能轉變的一項重要舉措。四是建立反腐倡廉制度性要求的需要，推進政府信息公開，將政府行使權力的過程置于人民群眾的公開監督之下，對從源頭上預防和治理腐敗將產生深遠的影響。從經濟條件來看，知識經濟的到來以及信息技術的高度發展，推動了政府信息公開制度的發展。政府信息是否得到運行和公開，及時轉化為生產力關系到國家的經濟發展和前景，而信息技術的進步促進了政府信息公開制度的發展與完善，

弓克：實施政府信息公開已經不單純是公民個人信息知情權等人權問題，而更是整個社會民主法制化發展的要求，也是符合當今時代發展趨勢的。世界主要國家均已制訂相關的政府信息公開法，政府信息公開已經成為國際社會不可阻擋的潮流與必然趨勢。我國早期推行的村務公開、電子政務以及各省市制訂的政府信息公開條例，都為最終制訂全國性的政府信息公開法規奠定了條件。信息環境下民眾有了更為廣泛的信息獲取渠道，在此政府如果不能實現自身的公共信息傳遞服務功能的話，首先會降低公眾對于政府的信任指數以及相關政治活動的參與熱情，而更嚴重的可能是整個社會中更加注重信息的非正常獲取，單純追求片面乃至狹隘的個人或小部門物質利益，損害整個社會的利益以及未來的健康有序發展。政府信息公開是一個長久的過程，在早期，還是偏重于機構制度性的公開，而當前的重點則是實現向法制權利型公開的轉向。

2、《政府信息公開條例》實施當中的角色問題

主持人：政府信息的公開涉及到社會各個階層和行業，其中政府部門、非政府組織、公共信息服務機構及至全體公民所承擔的責任義務不盡相同，隨著信息公開的進程，所扮演的角色各有側重，值得探析。

針對不同社會群體的功能發揮，我們可以將《條例》的實施劃分為由淺入深的三個階段。第一階段首先要發揮政府的主導角色的作用，公民既是服務對象又是參與角色，非政府組織應當積極宣傳、配合協助，以圖書館、檔案館為主的公共信息事業部門則應發揮主動介入的作用，除《條例》中的相關規定外，還應積極發掘其他的用武之地，如利用專業特長、信息技術和人力資源等優勢，通過編制信息公開目錄和指南、進行公民信息素養培訓、協助加工初始文檔等活動擴大自身影響，推動信息公開。第二階段要調動公民的主觀能動性，進一步強化服務對象的主導地位，強調政府與公民的共同主導，以此促進《條例》的高效實施，奠定民主政治的基本保障。第三個階段形成社會各界的互動平衡，如信息公開的監督職能承擔者由最初的政府自身向社會公眾轉移，非政府組織也將發揮更大作用，政府信息在社會各階層群體的自覺行為中形成采集、管理和傳遞的良性循環。在這個漸進的過程中。既要求政府制定切實合理的分階段實施計劃，又要求社會組織和公民個體都具備應有的參與意識，在以政府信息公開為基礎的民主政治舞臺上扮演好自己的角色，在協作互動中謀求共同的發展。

黃蘭秋：評議制度是保證《條例》順利實施的重要因素，信息公開的初期可由上級政府部門來進行監督，發展到一定階段后，公民、新聞媒體等社會評議的監督作用就應該體現出來，但最終還是要由健全的司法制度來確保信息公開的持續進程。另外，公民的積極性應該得到充分的調動，逐步強化民眾的主導意識，激發信息需求，鼓勵公民主動要求政府公開信息，這些都是社會輿論的導向職責。

詹越：這里主要談的是政府機關、圖書館和檔案館、公民、非政府組織的角色問題。首先是政府機關，根據《條例》的規定：政府機關是信息公開的主體。但應該是作為義務主體。規定政府信息公開的主體是由于政府機關代表人民行使國家行政權力，管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務，其擁有和掌握的各種信息具有明顯的壟斷優勢。這種信息的不對稱性決定了政府必須負有公開信息的義務。圖書館和檔案館是政府的文化服務設施及服務機構，是政府的文化事業單位，成為提供政府信息服務最重要的機構，所以它們是政府信息公開的主體之一，具體說是義務主體之一。這兩個機構具有良好的條件，能在最短的時間內最準確、高效率地滿足公眾對政府信息的需求。通過自身的行為成為政府信息最集中有序、最方便查詢、最快捷獲取的社會信息公開中心。公民是政府信息公開的權利主體之一，這種地位在行政機關主動公開信息和應公民申請公開信息的雙向行為中可明顯地體現出來。說明公眾在政府信息公開上不再是被動接受者，而變成了主動要求者，扮演為權利主體的角色。從某種角度上說，這種雙向公開實質上在信息公開中引入了公眾參與機制，加大了通過信息公開制度保障公民知情權的力度。非政府組織與公民的地位一樣，也是政府信息公開的權利主體之一。

趙益民：對于政府信息公開，如果說公眾的信息意識是外驅動力，那么公務人員的服務意識則是內驅動力。因此，樹立新的管理或治理理念，消除權力本位和特權意識，培養自覺護法守法、自我約束、依法辦事的法律意識，是促使政府及其公務人員逐漸形成公開政府信息是其義務和職責的觀念，明確自身定位，塑造便于監督的服務型政府。在政府機關之外，健全不同群體的利益表達機制，為政府信息公開的法制化營造堅實的社會基礎。國外政府信息公開法制化的基本經驗體現出非政府組織的推動作用，而我國雖然一些社會成員想通過行政信息公開來滿足自身執業或生活的需要，但由于組織化程度不高，尤其是利益集團表達機制的匱乏使得他們很難形成有效的“集體行動”，信息公開的法制化也會因此缺乏堅實的社會基礎而停滯不前。與此同時，新聞媒體的監督權和審稿權應得到應有的完善和保護，以便公眾獲取政府信息，并對行政機關及其公務人員進行有效的監督。另外，考慮到企業的創新能力和激勵機制通常會優于政府的運作，可借鑒發達國家普遍的做法，通過政府與企業的合作推動政府信息資源的利用，利用外包、企業投資、委托運行等多種方式加快社會公共服務體系的建設，讓公眾多收益、早受益。我國已有學者提出對于一些增值性強又不涉及國家機密的信息機構，為了增加信息傳播的激勵，可將其轉制為企業化經營，進行收費服務，這也不失為一種角色轉變的探索和嘗試。

弓克：從委托代理理論和公共選擇理論分析，政府部門是作為理性人存在的，必然追求自身利益的最大化，而公眾在信息公開中則處于分散化的存在狀態，對于監督政府行為存在有限理性。所以某種程度上來說，政府信息資源是存在委托人的缺位的。同時，政府信息資源的真正所有者是社會公眾，實踐當中也存在事實上的所有者缺位。由此，在政府信息資源所有權基礎上派生出來的其他權利如使用權、收益權與轉讓權又如何分配?這就決定了公眾必須讓渡一部分利益到政府部門，這樣既能刺激政府部門的運作效率，又能方便自身更便捷地獲取與使用政府信息資源，體現出一種民眾的政治參與力量與政府的控制管理力量的博弈，

李國新在2007年中國圖書館年會專輯之《中國圖書館的法制建設：現狀與問題》指出，政府信息公開這個對圖情領域發展而言的巨大契機包括圖書館擴展服務領域、擴大社會影響、爭取社會重視、改善服務條件等。因此相關服務部門應當有效整合，發揮整體性的服務優勢，因為從單個個體進行分析，其力量與話語權都是相當薄弱的，一旦其組合成一定的系統，所代表的社會力量以及實現的功能將極為巨大。

3、《政府信息公開條例》的實施中可能存在的問題與解決方案

趙益民：《條例》的起草編制歷經波折，貫徹實施更將任重道遠。第一，作為對政府信息公開行為的自我規范，《條例》目前構建的僅是一種自上而下的內部約束機制，而信息公開法制化的進步程度卻取決于社會的推力，因為民間的力量往往比官方的更具主動性。公民如果不善于利用架構好的制度，將會形成一種新的資源浪費。第二，國外的成功經驗多是經歷了從傳統信息公開到電子信息公開的道路，我國《條例》的實施卻很大程度建立在1999年中央各部委及“兩院”和“人大”全面啟動的政府上網工程之上，在一個信息化基礎薄弱的國家開展有效的信息公開，切實的途徑和方式尚待摸索。第三，到目前為止，我國絕大多數省市乃至部分鄉鎮政府都制定出臺了各自的信息公開條例、規定或辦法，中央政府的《條例》是否優于所有的地方法規?是否能兼顧適合差別明顯的地方特色?對此，不同級別的人民政府擁有各自不同的信息公開重點或許是一條值得嘗試的道路。第四。無論政府信息公開的進程發展到什么階段，監督與保障均是不可或缺的組成部分，《條例》中提出的“社會評議”突破了政府自我評定的局限，但評議指標卻亟待研制，在此方面，圖書檔案界無疑具有學術優勢，有責任為評議體系的構建做出一份應有的貢獻。

弓克：另外還有一個信息針對性公開的問題，在我國大部分農村，政府信息公開不適應農民的需要，跟農民的切身利益不相關，內容艱深，來源狹窄，更新緩慢，缺乏反饋。而農民關心的如政府資金使用、發展規劃、政府法規、處罰條例等政府信息相對較少。政府信息公開也是一個漸進的過程，所以不可能一蹴而就，不能因為現階段的某些問題就完全否定信息公開進展的歷程，在具體的推進上，會有一些短暫的失誤乃至倒退，但這并不能阻礙整體化的發展進程，時勢的發展趨勢是誰都不能阻擋的。

詹越：在政府信息公開中發現了一些問題：與國外相比，我國政府信息公開的立法、政府信息資源數據庫及共享系統、政府信息指引服務系統等均嚴重滯后。政府信息資源交流不暢。今后需逐步安排解決。政府網站在組織、搜集、審核及發布信息時應確保其權威性、時效性和真實性。另外，信息服務功能有待加強，應采取的措施：一是向公眾提供各種日常性服務信息。二是拓展信息交流渠道，建立嚴格的信息反饋制度。三是利用政府部門所擁有的大量信息和高級專業人才，加強信息分析和預測，向社會各界提供信息咨詢服務。《條例》的實施還應理順信息公開與“保密法”的關系，條例建立了政府信息發布保密審查機制，規定參照1988年制定的已經過時了的密級規定，是一種嚴重的滯后表現，跟不上時代的發展要求。

黃蘭秋：我認為處理好公開與安全的關系將是《條例》實施過程中需要解決的重要問題。從意識、技術和制度方面保證信息安全、網絡安全和國家安全：建立專門審核機構負責處理相關的申請和訴訟，都需要不斷摸索，要防止片面的信息公開，僅把信息公開當作目的，而忽視信息安全，國家安全。尤其是目前的安全、保密以及計算機核心技術都掌握在美國等發達國家手中，我國的安全專家非常缺乏，技術實力不強，那么可能我們認為是安全的信息，公開后被發達國家通過各種先進技術手段進行挖掘分析，可能會成為對國家安全不利的信息。經過SCI檢索發現，關于信息公開安全保密方面的文獻達到81篇之多，尤其“9·11”以后，國外發達國家認為公開的信息對于恐怖組織獲取進行恐怖活動所需的信息提供了方便和可能，于是對信息自由法案進行再思考，反信息公開之道而行之，對信息公開設置種種障礙，先后頒布多種法令以圖解決國家安全和信息安全的威脅問題。此外，從今年西藏的“3·14”事件可以看出西方媒體對中國事務的報道，由于思維慣式和價值理念的差異，先入為主的意識非常濃厚。在信息公開的同時如何消除輿論偏見，應對外界斷章取義的認識誤導，也將成為《條例》實施進程中必須考慮的問題。

另外，目前國內還沒形成完整的信息公開的績效評價體系，不利于增強政府的服務效力和影響力。對此，可以從定量和定性兩個層面依據模糊綜合評價的相關理論構建系統的評價指標。

主持人：對于《條例》實施的研究，我們首先應該掌握政府信息公開活動的規律和特點，其中包括依法實施的法律性，相關要素的系統性，階段分層的復雜性，持續發展的長期性，以及切合國情的文化性。另外，《條例》實施中可能遇到的矛盾和沖突會涉及公開與保密、公開與安全、需求與提供、數量與質量、主體與客體等方面。在公開的主導方向下，協調好從國家到個人的機密和隱私的保護問題：切實保障網絡環境下的信息安全：促使公民的信息需求得到有效滿足：在強調信息提供數量的同時也具備質量的保證；力爭信息資源獲得充分的開發利用。同時，我們還要正確處理實施過程中可能出現的各種問題，例如：領導的思想認識是否到位?信息設施是否完善?政府機構的執行力和人員素質是否有保障?公民的信息素養是否具備?參與意識和信息需求是否得以體現?信息法律倫理是否依然滯后?信息不對稱的狀況是否得到改善?政府網站的質量是否得到提升?實施反饋工作是否有效開展?公開評議活動是否全面落實?

從國際比較的視角來看，與西方片面地強調公開不同，我國重視政府引導，這就對領導的政策水平和信息素養提出了較高的要求。以發展的眼光來看，政府信息公開的不同階段出現的問題也會各不相同，如《條例》實施的初期很可能會因為謹慎行事致使公開的信息較為陳舊，新穎性和及時性不一定能滿足公眾的需要。此外，還會有不少難以預見的問題隨著《條例》的實施不斷涌現，需要我們密切關注，深入研究。