試論只歸發文

摘要：為優化館藏，最大限度減少館藏檔案重份現象的發生，本文提出了只歸檔發文的構想，并對只歸發文的可行性進行了初步探討。

關鍵詞：檔案館 優化館藏 歸檔范圍 發文

“歸檔，見文書工作制度。”“歸檔制度是關于將辦理完畢的文件移交本機關(組織)檔案機構或檔案專管人員保存的規定。歸檔的范圍是本機關在工作活動中直接形成的，具有一定查考利用的各種門類各種載體的文件材料，包括本機關收到或制成的公文、電報、簿冊、表報、圖紙、錄音、錄像和照片等。歸檔的文件要求完整系統，按照文件之間的歷史聯系分類，區分文件的保存價值，組成案卷或相應的保管單位。建立歸檔制度是進行檔案工作的前提。”這是《中國大百科全書檔案學分冊》對歸檔的解釋，也是目前檔案界對歸檔的主流看法。從一個立檔單位的視角來看，這種規定無疑是全面的正確的：但對一個國家綜合檔案館來說，這種歸檔制度勢必會造成館藏檔案的大量重份。本文試提出“只歸發文”的構想，請各位同行指正。

1、對幾個相關概念的界定

1．1 發文和收文。《檔案學詞典》解釋，發文“亦稱‘對外文件’。本機關對外發出的文件。由本機關擬制，對外傳達本機關的意圖，發給需要與其進行聯系的針對機關。有向上級機關的請示、報告，對下級機關的指示、規定、決定、批復、通報以及對平行機關的通知、公函、便函等。”收文“亦稱‘收來文件’。本機關收到的從外機關發送來的文件。由外機關擬制作為傳達制成機關的意圖而發送到本機關。有上級機關發來的指示、規定、決定、通知、批示、批復，下級機關送來的請示、報告，以及屬公事性質的電報、信函，內部刊物和資料等。”筆者認為，一個單位的全部文件材料可簡單劃分為發文和收文兩類，即除了發文，就是收文。本文所稱發文。既包括以本單位名義制發的正式公文，也包括不帶文件頭的非正式公文，還包括單位制定出臺的內部管理文件：除以單位名義發文外，還包括以單位黨組織(黨委、黨組、黨支部)、群團組織(工青婦、學會協會等)、辦事機構(辦公廳室，以及有行文權的二級機構)名義制發的文件。收文指一個立檔單位收到的上級機關下發的、下級機關報送的、平行和不相隸屬機關工作往來的全部文件材料。

1．2 存檔與歸檔。存檔與歸檔兩個術語揭示的是文書處理工作中的兩種不同行為，一個是公文辦理完畢后作為檔案暫時保存的行為，一個是將存檔的檔案經過整理后交給機關單位檔案室保存的行為。二者的區別極其明顯。對文書處理部門和業務部門而言，首先要將處理完畢的文件作為檔案保留、存放起來，然后才能將有保存價值的檔案歸檔，沒有保存價值的檔案或保存價值很小的檔案經存檔后無須歸檔。也就是說，歸不歸檔與其是不是檔案沒有對等關系，歸檔只是為了更好地積累和保存檔案財富而采取的一種措施，

2、提出問題的緣由

2．1 綜合檔案館館藏檔案重份現象引發的思考。根據《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》，在一個立檔單位內，歸檔文件一般是不重份的。但到了檔案館重份文件就多了。比如某省轄市委一份關于縣級干部任免的文件，涉及到10個單位15名縣級干部，這份文件市委全宗是要存永久的，文件所涉及到的10個單位也是要存永久的。此類情況很多，除了上級機關制發的關于本機關機構設置、領導人任免、人員編制等文件材料外，重要的請示與批復雙方單位都要存永久：上級機關制發的屬于本機關主管業務的重要文件材料下級機關要存永久，一般的要存10年：下級機關報送的重大問題的專題報告要存30年。雖然有規定，綜合檔案館只接收永久和長期檔案(現行規定30年的可能會比照長期保存檔案進館)，但由于機構改革等原因，現在的綜合檔案館內都保存有不少短期檔案。對保存期滿的檔案理應進行鑒定并作必要處理，但不想鑒定、不敢銷毀、不會鑒定的現象卻十分普遍，甚至“鑒而不銷”成了一種潛規則。為優化館藏，盡量減少館藏檔案的重復，各級檔案行政管理部門也采取了不少辦法，但終不能解決。檔案界稱這種現象為“合理(必要)的重復”。但既然是重復。肯定就不合理，有沒有徹底的解決辦法呢?依筆者看只有一條，那就是只歸發文。只要各立檔單位的發文不重，進到檔案館后自然也就不會有重份檔案。

2．2 電子政務建設造成的客觀事實。多年以前，一些垂直管理部門，如金融、稅務、電力等，已開始推行電子政務，系統內部收發文件一律通過專網傳輸。收到的文件，打印機打出來也帶紅頭和生效標志，和原稿是一樣的。在這些管理系統中。都有一個檔案管理子模塊，雖可能會與檔案行政管理部門要求的不太一致，也可能過于簡單，但其都可以實現在文件查收后，直接將其轉入歸檔文件數據庫中。以后要查找上級下發的文件，只需在數據庫中一搜就成了。據了解，這些單位后來除了極個別重要文件外，收文都不再專門打印紙質文件歸檔保存了。也就是說，在這些行業，只歸發文已成為事實。

2．3 檔案信息化建設使只歸發文成為可能。隨著檔案信息化建設的不斷深化，檔案管理軟件由單機版變為網絡版，現在又在大力推行電子文件在線歸檔，借助計算機和網絡技術，只要各單位都把自己的發文歸檔保存了，一個地區的檔案資源是不會流失的。這樣可以從根本上解決進館檔案重復的問題。

3、“只歸發文”的構想

只歸發文，是指在檔案信息化發展到一定階段，尤其是實現了電子文件在線歸檔后，在一個檔案館接收范圍內的所有立檔單位，原則上只歸檔自己的發文，對收到的文件文書處理部門和業務部門可以存檔備查，但不再需要向機關檔案室移交(即歸檔)，以后更不需要向檔案館移交。

只歸發文有兩個前提條件。一是技術條件，即檔案信息化發展到一定階段，如果已經實現電子文件在線歸檔則更好。雖然在傳統檔案管理模式下，只歸發文在理論上也是成立的，但可能會因要到有關單位查找檔案帶來的不便，使人不接受只歸發文這一新生事物。而隨著檔案信息化建設的發展，人們可以很方便地通過網絡查詢到所要的檔案，變革的阻力會小一些。二是地域條件，在一個檔案館接收范圍內的立檔單位。因為這些單位的檔案都要向同一個檔案館移交，只要各單位把自己的發文收全歸好了，整個地區的檔案也就齊全完整了。而對于這些單位收到的該檔案館接收范圍之外的單位的文件，則可以根據具體情況適當歸檔保存一些較為重要的。在將來條件成熟后，就可以完全放開。只歸檔發文了。

4、只歸發文的可行性

4．1 只歸發文有一定的政策支持。《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》第六條規定：檔案館在接收有關單位的檔案時，為保證進館檔案的完整和減少重復，除按照《檔案館工作通則》規定接收有關保管期限的檔案外，還應協助機關檔案室做好案卷進館前審核、調整保管期限的工作，并注意以下幾點：一是凡列入本館收集范圍的單位，其自己制成的反映本單位主要職能活動和基本歷史面貌的各種形態的檔案，原則上一律進館。二是凡列入本館收集范圍的單位之間相互發送的重要文件，除請示、批復外，一般只由發文單位歸檔進館、收文單位的上述檔案不予進館。三是上級黨政領導機關、專業主管部門發給本級的文件，分別由本級黨政領導機關和專業主管部門歸檔進館，其他機關保存的上述檔案，原則上不予進館。《河南省各級國家檔案館收集檔案范圍的實施細則》(豫檔文[2008]11號)第十一條重申了這一規定。此外，在有關規章中還明確提出，重份文件不準歸檔，保管期滿檔案經鑒定屬于重份的可以銷毀。如果我們將這些規定和要求，從一個全宗(立檔單位)放大到一個區域性的國家綜合檔案館的范圍來執行，只歸發文就是順理成章的事。其實，也只有只歸發文，才能既保證進館檔案的完整，又最大限度地減少館藏檔案的重復。

4．2 只歸發文有一定的理論依據。王茂躍老師對“存檔”和“歸檔”兩個不同概念的研究，有助于我們接受只歸發文這一觀點。文書處理部門和業務部門認為有價值，可以存檔，但可以不向檔案室移交，檔案室也可以拒絕接收，即不需要歸檔(對檔案部門來說是接收)。我省學者劉東斌先生提出了“收文不是檔案”的觀點，如果這一觀點能夠得到學術界的認可，既然收文不是檔案，那自然就不需要歸檔，只歸發文也就更是順理成章的事了。

4．3 只歸發文有一定的實踐基礎。前面已經提到，在金融、稅務、電力等行業，事實上若干年前就已經是只歸發文了。在試行電子文件在線歸檔的地區，只歸發文也將成為必然。在《檔案界論壇》與網友討論“只歸發文”這一話題時，有網友跟帖說，保存來文并存檔一般說是基于對這一文件查詢利用不便的擔憂，在交通與通訊條件較差的情況下，保存來文不僅必要，而且必須。試想，在那種條件下，如果工作中需要查證一件事情，跑到省里查證，抄錄，再回來需要好幾天，什么事情都延誤了。現在情況不同了，只存發文基本可行了。如果實現電子文件在線歸檔，建成了地區性的電子文件中心和數字檔案館，查找利用檔案不方便將不再是個問題。

5、結束語

只歸發文，站在檔案館的角度是成立的，也符合有關規章制度：但與現行機關文件歸檔范圍和保管期限的規定是相悖的。只歸發文能否應用于實踐，既需要理論的支持。也需要時間的檢驗。另外，本文主要討論的是機關文件材料中文書檔案這一塊，只歸發文對專門檔案、科技檔案、聲像檔案是否適用還有待研究。