公文寫作需要強化法制觀念

摘要：實踐中，一些權力部門利用手中公文，往往無視法規、濫用權力、超越權限，制發出一些與法律法規相違背、相抵觸的公文。要想寫出的公文合法，我們需要建立公文備案審查制度，需要對公文進行評估與責任追究，還需要依法清理以往文件。

關鍵詞：法制觀念 公文寫作 違規違法 審查 評估 清理

1、公文違規違法現象掃描

一直以來，我們的許多公文寫作都存在一個比較明顯的誤區，就是過分強調政策的約束作用，卻容易忽略法律的約束作用，甚至出現與法規相抵觸相違背的情形。具體主要存在以下三種違法違規情況：

1．1 無視法規。國家法律法規有明文規定的內容，一些人卻似乎充耳不聞、視而不見。關于結婚年齡，我國《婚姻法》明確規定：“男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。晚婚晚育應予鼓勵。”但有地方為了表明抓晚婚晚育的決心，也為了更好地完成計劃生育任務，竟然發文件硬性將結婚年齡規定為男24周歲，女22周歲，公然違背國家的《婚姻法》。某市黨政機關，前兩年搬遷到一個新城區辦公。為了“聚集人氣”，該市委、市政府競聯合下發《關于全市干部職工在新城區購置商品住宅的實施意見》，其中規定，搬遷到新城區辦公的機關事業單位干部職工，都必須在當年底之前在新城區購買一套商品住宅，規定期限內沒有完成這一任務的，“將交流到其他單位工作，今后還要把是否在新城區購買商品住宅作為干部提拔任用的考核內容。”我國消費者權益保護法規定：“消費者享有自主選擇商品和服務的權利。消費者有權……自主決定購買或者不購買任何一種商品。”對于干部是否需要交流，是否可以選拔任用，我國《國家公務員暫行條例》以及《黨政領導干部選拔任用工作條例》等國家規章中，都有明確而具體的規定，卻絕對沒有同購房掛鉤的內容，這個蓋有中國共產黨XXX市委員會、XXX市人民政府大紅印章的文件，就這樣明目張膽地違背國家的有關法律法規，公然損害當地干部群眾的切身利益。某縣主管建筑材料生產的部門，曾下發文件規定，兩種緊俏裝潢材料，只能由某個廠家生產，其他廠家不得問津。某縣級市，為了吸引外來投資，2004年至2006年的三年間，先后出臺5個“紅頭文件”，對符合有關條件的外地客商，做出十多項“特別優待”的規定，諸如在當地開車違法不罰款、娛樂場所消費不受查、子女就學不審核等。以至被當地老百姓稱之為“特權”和“超國民待遇”，某省法制局曾對某年各地市報送到該省政府備案的三百多個規范性文件進行審查，發現這些“紅頭文件”中，幾乎都設有“罰則”、“法律責任”或“違反本辦法XX條，給予XX處罰”之類的內容。而按照我國《行政處罰法》規定，省以下政府及其部門，是無權單獨設定行政處罰的。

1．2 濫用權力。某縣委辦與縣府辦，曾聯合下發《關于加大支持力度，切實辦好XX賓館的通知》，其中明確要求，凡由縣財政撥付經費召開的會議，就餐、住宿一律安排在該賓館：凡以縣“兩辦”名義召開的會議和部門召開的全縣性會議，就餐、住宿原則上也定在該賓館：全縣財政撥款的單位。除會議外，每年按招待費總額的40％，確定在該賓館的消費基數。文件還明確開列消費任務分配表，標明該縣109個單位應在該賓館消費的金額，并且規定，由縣府辦、財政、審計、監察部門組成審計組，督促落實這些要求。2006年4月，某市也曾以政府辦名義下發紅頭文件，給市直機關和各鄉鎮下達喝酒任務，計劃全市各部門全年喝“小XX仙”系列酒價值總目標為200萬元。并規定，對如數完成任務的，將按照10％的比例予以獎勵：對完不成的，則給予通報批評。另外一個市的兩個開發區，為了表示以最優惠政策扶持某礦泉水廠，則先后下發《關于將“XX”礦泉水作為指定飲用水的通知》等三個文件。東北某市曾下發“紅頭文件”，要求各有關單位更新公務用車時，一律只能購買當地產的“XX賽豹”。某省有關部門曾發文規定，從2006年5月1日起，購買省產汽車，將享受多項優惠政策。某地級市燃氣辦曾發文規定，全市所有煤氣用戶。只能購買由他們指定的某個品牌的燃氣灶，否則，將不予供應煤氣。某省的幾個縣，為了解決當時投資困難的問題，曾以縣政府名義發出“緊急通知”，決定全縣黨政機關和事業單位干部職工的當月工資改作“捐款”，并要求各單位領導必須督促職工寫好“自愿捐資保證書”；個人不寫的，由所在單位領導代寫。某個貧困縣，則曾為一場商業演出下發“紅頭文件”攤派演出門票。凡此種種，可謂充分發揮著權力的效力。

1．3 超越權限。一些單位和有關領導，除了充分行使自己的權力之外，還千方百計擴大自己的權力范圍，超越自己的權限。某單位為了擴建一所村辦小學，向所屬縣林業局申請采伐公路兩旁樹木。該單位按林業局所批砍伐之后，卻被該縣公路局發現，并以濫伐林木為由對其作出處罰。最后經人民法院審理認為，根據我國《森林法》和《公路管理條例》的規定，公路局才是有權審批公路林木采伐的惟一主管機關，某市農業局為了加強對所屬農村集體經濟的管理，曾下文要求所屬各農村經營管理站，加強對農村集體經濟組織的財務審計工作。文中規定：“各級農村經營管理站，可根據審計工作需要，凍結審計對象的銀行賬戶”。此舉一出，屬地許多單位便紛紛向市政府告狀。經市法制辦調查，根據我國《審計法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的有關規定，各級農村經營管理站，無權對審計對象采取凍結銀行賬戶的措施。某地曾出臺《關于禁止賭博及非正常活動的通告》，其中規定，對教唆、包庇、支持他人從事賭博及“非正常活動”者，分別處以50元至200元“認識費”。該通告對所說“非正常活動”的界定是：放歪錄像的、公開剖析鎮上村上不對的、借群眾討論之名開小會的、評論鎮村干部及政策的、大忙季節聚眾娛樂的等等。這種界定，顯然屬于無視國家有關法規的隨心所欲行為。“認識費”這種概念，也純屬擅自杜撰。某市為了加強城市廣場的管理，在其制定的《廣場管理辦法》中規定，特設一個專門的“管理部門”，并將市政、園林、城建、環衛、工商、公安等部門的行政處罰權，全部交由這個“管理部門”行使。對此有關專家認為，地方政府隨意設立的管理部門，如果作為企事業單位，便無權執法：如果作為行政機關，又不符合機構改革原則。同時，將多個部門的行政處罰權授予某一個部門，按規定必須報經國務院批準，地方政府無權作出這樣的決定。此外還有：一些地方擅自出臺規定減免稅收：違法發文設立收費項目：明文規定限制外地產品進入等等，都屬于明顯的違法違規行為。

總之，某些人似乎想利用“紅頭文件”包打天下，動不動就發一個。不便以政府名義發，就改為以政府辦公室名義發；嫌一個部門發力度不夠，就聯合幾個部門一起發：本部門直接發不方便，就巧立名目變著花樣發……不管什么名目，實質其實都是一個：濫用公共權力分割市場，謀求自身利益。公文成為少數特權部門謀求自身利益的護身符，顯然屬于封建統治思想在市場經濟條件下產生的畸形兒。

2、公文的依法寫作與制發

在依法治國的今天，公文的寫作和制發，必須堅決杜絕重權輕法以及唯上唯我的封建陋習，將法律法規擺到首要的和重要的位置，真正樹立起依法行政的觀念。為此，我們需要重點做好以下工作：

2．1 建立公文備案審查制度。在公文的寫作與制發過程中，一方面，我們需要努力提高各級政府及其職能部門工作人員的法律法規意識：另一方面，我們更要依靠相關法律法規、依靠強有力的制度機制來保障公文的合法有效性。因此，我們需要建立規章性、政策性公文出臺前的征求意見、政策聽證以及社會監督等相關配套制度，必須規范政府及其各部門發文的程序，嚴格文件簽批程序，建立健全專家咨詢制度以及責任追究制度。沒有經過必要程序的政府公文。就不能允許其出臺；擅自出臺的。也應當視作無效，并追究相關人員的相應責任。我們還需要給“紅頭文件”畫出“紅線”，明確規定不能通過文件辦理的事項。這樣，才能最大限度防止公文的擅自出臺，特別是可以有效防止部門利益法律化和文件化等現象的產生，從根本上杜絕由此而產生的行政腐敗現象和各種不正之風，并有效避免文件與文件、文件與法律碰撞、打架和行政長官上法庭、當被告的尷尬，從而切實維護公文的權威性和嚴肅性。

杜絕公文違法，就必須加強對公文的監督管理。首先是人大和行政機關的監督。根據我國憲法和組織法的相關規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定、命令：縣以上地方各級人大常委會，有權撤銷同級人民政府不適當的決定和命令：國務院有權改變或撤銷各部委以及各級人民政府不適當的命令、指示、決定、規章：縣以上地方各級人民政府，有權改變或撤銷所屬各部門不適當的命令。其次是備案審查。我國今天逐步建立了一套比較完備的規章備案監督體制，比如國務院各部門和地方人民政府制定的規章，都必須向國務院備案。為了切實促進依法行政和司法公正，我國《人民代表大會常務委員會監督法》規定，縣級以上地方各級人大常委會，有權審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當決定、命令。按照2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》的要求，目前我國省級人民政府，都已經建立了規范性文件備案審查制度，絕大多數省級政府，還制定了相關政府規章，專門處理“紅頭文件”“走形”、“打架”等問題，實現了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的公文監督審查機制。大多數地方，已經形成省、市、縣、鄉“四級政府、三級備案”的體制框架。

2．2 對公文進行評估與責任追究。我們還應當建立公文評估機制。對于需要正式以政府和組織機構簽發的公文，尤其是關系到人民群眾切身利益的公文，在印制下發之前，應當由有關評估機構審讀，評估其是否有違法、是否有損人民群眾利益、是否有違黨和國家方針政策、是否有違國際法或WTO規則等問題。并預測執行這一文件的利弊。發現問題，及時修訂改正。這個評估機構，既可設在人大常委會中，也可設在政府的政研室等相關部門中。有了這個機構，對公文就有了一個法規性組織約束，也就有了一道防止問題文件出籠的“防火墻”。對于特別重要的“紅頭文件”，公布之前還可將其報送上一級法制部門審查。

我們還需要建立責任追究機制。無論是黨內，還是政府及其職能部門，只要出臺有問題的公文，就必須追究相關責任。對于公文寫作的主持人和實際撰寫者，需要制定一個明確而且具有可操作性的懲戒性法規。依據其給黨、國家、社會、單位和群眾造成經濟利益、社會效益損失的大小情況，給予不同程度的行政處罰、經濟處罰直至法律制裁。制定這種責任追究機制，就是要明確，凡是參與某個文件決策和寫作的相關人員，都必須承擔起相應的責任。

我們還需要加快公文立法的步伐。必須改變以往主要依靠紅頭文件布置工作、實施行政行為的習慣性思維，對于一些管長遠、起長效的公文，應當盡可能上升到行政立法的高度，以減少和避免因臨時性、隨意性制發公文而引發文件與法律打架、與市場規則、世貿組織規則相沖突的尷尬局面。行政機關制發和實施公文，還應當主動接受國家權力機關、司法機關、黨的組織以及群眾和新聞輿論的外部監督。我們還應當通過政府機構改革，將可能造成政府職能錯位的行業和部門的公文立法權、監督權以及實施權等相關權力，對其進行有效分離，以確保權力的公正公平。

2．3 依法清理以往文件。新文件的制發出臺，我們必須依法進行：對原有的公文，我們同樣需要定期進行認真清理。依照我國《行政程序法》、《行政許可法》等法律的相關規定，我們需要定期清理黨政機關及其職能部門頒發的“紅頭文件”，凡是不合法和侵害人民群眾利益的文件，就必須或限期修改，或公布廢止，這樣才能有效保障我們的“紅頭文件”能夠與時俱進。我國現行公文以及行政法規和規章中，相當一部分還是計劃經濟體制下制定的，許多都帶有比較明顯的計劃經濟色彩，因而難免與現行法律法規以及WTO規則存在一些沖突。對此，我們需要或認真修改完善，或大膽予以廢止，以使我國公文與市場經濟形勢以及有關國際準則真正相適應。

全面清理我國現行公文及行政規章，維護法制統一和政令暢通，是我們依法行政、建設法治政府的重要保證。2001年底，我國國務院就公布了《法規規章備案條例》。該條例的施行，就是為了加強對地方性法規、地方政府規章和國務院部門規章備案審查制度的執行力度。對違反法律、行政法規規定的，該撤銷的，依法予以撤銷：該修改的，依法責成有關制定機關及時修改。條例要求，各省、自治區、直轄市人民政府，必須建立相關備案制度，依法加強對下級行政機關發布的規章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監督，以維護法制統一，保證法律、法規的正確實施。目前，我國人大制定了《立法法》，國務院制定了《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》。各省、自治區、直轄市和國務院各部門，也都制定了各自相應的立法程序和規則。2007年3月，國務院辦公廳又就此下發了《關于開展行政法規、規章清理工作的通知》，要求對現行行政法規、規章進行一次全面清理，并對清理原則作出了明確規定。規章主要內容與法律、行政法規相抵觸的，或者已被新的法律、行政法規、規章所代替的，要明令廢止；規章適用期已過或者調整對象已消失，實際上已經失效的，要宣布失效：規章個別條款與法律、行政法規不一致的，要予以修改。

國務院2000年8月發布的《國家行政機關公文處理辦法》，在公文的定義中，就特意加入了“依法”二字，這正體現了當今的時代精神，也體現了一種歷史性的進步。這一精神，在該辦法的其他條文中，也都得到了很好體現，如第二十五條關于草擬公文的要求就特別強調，公文必須“符合國家的法律、法規及其他有關規定”。其中還特別強調：“如提出新的政策、規定等，要切實可行并加以說明”。2004年7月1日開始施行的《行政許可法》，是我國又一部規范政府行政行為的重要法律。它的頒布施行，體現了法治政府就是有限政府、責任政府、陽光政府、誠信政府、服務政府和廉潔政府的基本行政理念。對于進一步規范政府行為，提升政府依法行政的能力和水平，更好地履行政府公共職能，打破行政壟斷，形成規范、公正、透明、廉潔、高效的行政管理體制，它都具有重大而深遠的意義。今天，公文一旦違規違法，就將面臨著必須承擔應有的法律責任：一旦違反有關國際法和WTO規則，還有可能引發國際爭端或國際貿易糾紛。因此，每一位公文制發者和撰寫者，都必須牢記“依法行政”這四個字，樹立牢固的法制觀念，自覺遵守法律、法規的有關規定，嚴格約束自己手中的這支筆，努力寫出合乎法律法規要求的公務文書。不光要嚴格遵守國內的法律法規，還必須符合國際準則和WTO規則。只有這樣，制發者和撰寫者才能既保護公文相對人的合法權益，也能保護自身的合法權益。