財政政策：穩健下蘊涵結構性變化

“組合調控”是近期宏觀調控的一個顯著特點。利率、匯率、國債、財稅等組合配用是現階段頻繁推出的調控舉措。2008年以至今后，財稅政策將扮演調控的重要角色。

結構失衡仍是頭等難題

2007年以來，CPI逐步走高、經濟增速偏快，過去幾年存在的三過問題依然存在，經濟總量方面的矛盾浮出水面。為了避免經濟增長由過快走向過熱，中央政府出臺了一系列的政策措施，特別是貨幣政策頻繁動用，包括利率、準備金率等工具多次登上舞臺，貨幣政策成為人們眼中最熱的詞匯。但從目前的經濟運行現實看，政策效果并沒有預期的那樣好，原因有很多，不過我們認為其中很重要的一條就是在經濟增長的同時，結構失衡沒有完全得到矯正。比如，由于改革不到位的問題使得城鄉差距擴大、收入分配差距拉大，間接導致投資率不斷攀高、消費率不斷下降、貿易順差和外匯積累持續走高、流動性過剩趨勢不斷加劇且過剩的流動性伴生出資產泡沫化問題。顯然，隨著經濟的持續快速增長，要采取更大調控力度進行總量調控面對目前經濟有一定難度，目前很多經濟問題對總量調整越來越不敏感，已成為經濟趨熱難以達致平衡的重要原因?？梢哉f，目前我國經濟發展中的問題，結構比總量更棘手。這樣，要改善調控效果就必須注重總量調控的同時，更需要注意結構調整問題。

2007年以來，結構調整有新的進展。國家發改委資料顯示，目前我國高技術產業和裝備制造業快速發展，大型燃汽輪機、直流輸電設備等實現國產化，發電設備、冶金成套設備、數控機床等重大技術裝備國產化穩步提高。在高附加值產品比重提高的同時，水泥、鋼鐵、煤炭等行業淘汰落后產能進程加快。2007年前三季度，全國單位GDP能耗不但延續了2006年的下降勢頭，而且兩項主要污染物即二氧化硫和化學需氧量的排放總量也首次雙雙下降。在政策支持下，服務業發展總體良好，前三季度增加值增速同比加快1.5個百分點，現代服務業也出現加速發展勢頭。

但產業結構優化升級壓力猶存，深層次矛盾亟待破解。比如，農業基礎薄弱，“靠天吃飯”的局面沒有根本改變；工業大而不強，缺乏自主知識產權、核心技術和世界知名品牌，消耗高、污染多的行業和企業所占比重過高；服務業發展滯后，特別是現代服務業的數量和質量遠不能滿足需求。

目前，我國依然處在經濟的轉軌時期，經濟結構失衡可以說是一個較為普遍的現象。消除經濟運行中的不健康因素，為確保實現又快又好的經濟目標，結構調整正在受到更為廣泛的關注。

財政政策有助于破題

與貨幣政策不同，財政政策直接作用于社會經濟結構，間接作用于供需總量平衡。它對總供給的調節，首先表現為對經濟結構的調節，財政政策對總需求的調節主要通過擴大或縮小支出規模，達到增加或抑制社會總需求的目的，但這種調節從根本上說也是以調節社會經濟結構為前提的。

從目前我國經濟運行的情況看，一方面總量供求矛盾突出，另一方面，部分薄弱部門投資缺位狀況依然十分嚴重，農業、高科技產業、教育、衛生、社會保障和社會福利等相對薄弱的部門的發展嚴重滯后于經濟發展，成為阻礙經濟社會發展的瓶頸。也就是說，在總量矛盾的大背景下，結構性問題更為突出，而財政政策正是解決結構性問題的有效手段，從這個角度講，讓財政政策扮演更重要的角色是符合我國當前現實的，而且，近年來我國財政收入的大幅增長也為財政政策實施創造了條件。

另一方面，針對近年來突出的宏觀經濟矛盾——投資過熱和順差過大，財政政策也可發揮更大的作用。不可否認，投資過熱和順差過大是中國實體經濟回報率較高所致。而細究高回報率，來自銀行的資金成本較低只是眾多原因之一。更多的因素在于在中國投資的企業，他們的土地成本、環保成本、勞動力成本、資源成本都比較低。這種情況下，單靠提高利率等貨幣政策調整，顯然是解決不了問題的。要從根本上抑制投資過快和國際收支順差過快增長勢頭，必須在進一步加強銀行體系流動性管理的同時，著眼于稅收等財政政策和提高市場準入門檻，加強執法力度等行政法律手段，以此來提高投資成本，進而促進整個經濟結構的調整。從目前經濟發展情況來看，經濟調整總體策略應是組合調整，而非單純依靠貨幣政策抑或是財政政策，宏觀調控部門多措并舉才是最優選擇。而在目前結構化調整時代，財政政策可以發揮更大作用，將成為未來可能促進經濟轉型的重要推動力。

2007年以來，在貨幣政策頻繁推出的同時，為減少貿易順差，緩解流動性過剩的壓力，我國多次調整進出口稅收政策。如4月15日，取消或降低了部分鋼材產品的出口退稅率；6月1日，對142項“兩高一資”產品調高或開征出口關稅；7月1日，再次調整2831項商品的出口退稅政策。針對逐漸升溫、投機氣氛濃厚的證券市場，財政部5月30日將證券交易印花稅稅率由1‰調整為3‰，并將利息稅自8月15日起由20%調減為5%，影響了證券市場資金的流向。為了緩解流動性偏多、提高外匯經營收益，確保宏觀經濟穩定運行，6月29日，全國人大常委會批準了由財政部發行15500億元特別國債購買外匯的議案。為了達到節約資源、提高資源利用效率，實現可持續發展的目的，2006年，財政部、國家稅務總局取消了對有色金屬礦產資源稅減征30%的優惠政策，恢復全額征收，并且調整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規定稅額標準的60%征收，調高了巖金礦資源稅稅額標準，統一了全國釩礦石資源稅的適用稅額標準。2007年，財政部、國家稅務總局又調高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅收政策進行了調整。這些財政政策的實施，對我國結構性問題的解決起到了積極的作用。

公共財政將更加凸顯

公共財政的一個非常明確的導向就是雪中送炭，即更多關注提供公共產品和公共服務，滿足社會公共需要。這里社會方方面面非常關注的有：教育問題、醫療問題、社會保障問題、農村問題等。

財政部數據顯示，近年來財政部門確實在這些方面增大了投入。2003至2006年，大幅度增加了對“三農”的資金投入，加強農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件。僅中央財政用于“三農”的資金投入分別為2144億元、2626億元、2975億元和3397億元，累計達到11142億元，年均增長15.6%。2003至2006年，全國財政社會保障支出累計達到13833億元，年均增長18%；教育支出累計達到16224億元，年均增長16.4%；醫療衛生支出累計達到3990億元，年均增長20.1%；文體廣播事業費支出累計達到2622億元，年均增長18.3%。

2007年以來，財政支出結構進一步優化，“三農”、社會保障、醫療衛生和教育等重點支出均得到較好保障。前十個月財政支出總體增長較平穩，各項重點支出有比較好的保障，結構有所優化。其中教育、科學技術、醫療、社會保障等民生事業支出投入大量增加。教育投入支出4947.55億元，同比增長32.3%；社會保障和就業支出3563.97億元，同比增長34.5%；科學技術投入1009.7億元，同比增長30.5%；醫療衛生投入1243.08億元，同比增長41.3%。

這些增長數字反映了我國財政支出重點向以改善民生為重點的社會領域傾斜，向社會發展薄弱環節傾斜，向困難地區、困難群眾傾斜，著力解決事關人民群眾切身利益的突出矛盾和問題，著力促進基本公共服務均等化，這也將是把握未來財政政策總體方向的一個基本點。

2008：財政政策結構七大特征

加大保障，促進消費結構升級

2008年，減輕居民消費后顧之憂的保障措施將加大，如積極支持“三農”、教育、社會保障、醫療衛生、住房等各項事業發展，改善民生。通過加大改革，扭轉居民未來可能加大支出的預期，促使居民消費長期持續穩定發展，逐步扭轉投資、消費長期以來存在的不協調關系。

對創業型就業給予更大的支持力度

近年來，財政部與有關部門研究制定了一系列配套文件，主要涉及加強就業再就業資金管理、稅費減免、小額擔保貸款、適當擴大失業保險基金支出范圍試點等，建立了較為全面、系統的再就業政策體系。據統計，2003-2006年，通過實施積極的就業政策，近2000萬國有、集體企業下崗失業人員實現了再就業，基本解決了體制轉軌和結構調整中出現的下崗失業人員再就業問題。根據我國“十一五”規劃，我國將以“逐步實現社會就業比較充分”作為勞動保障事業發展的主要目標之一，把擴大就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，繼續實施積極的就業政策。

加大對節能減排的財政支持力度

隨著中國經濟的高速發展，經濟發展方式與資源、環境約束的矛盾愈加尖銳。2006年，我國并沒有完成單位GDP能耗削減4%的目標。2007年，國家加大了節能減排力度，前三季度GDP能耗較上年同期下降3%，但與4%還有一定的距離，特別是上半年單位GDP電耗較上年同期上升3.64%。預示著2008年節能減排壓力仍然很大，為確?！笆晃濉惫澞軠p排任務的順利完成，2008年加大對“節能減排”的財政支持力度、逐步完善有利于節能減排的政策機制就成為必然。

鼓勵相關產品進口，促進外貿穩定發展

目前從數據看，我國外貿順差較大，而且還有繼續增長的趨勢。為此，2007年我國出臺了鼓勵進口的政策和措施，進一步簡化企業的進口程序，并實施《自動進口許可管理目錄》，取消了338個稅目的自動進口許可證管理等一系列鼓勵進口的措施。同時，充分運用調整關稅稅率手段，加大限制高耗能、高污染、資源性“兩高一資”商品出口的力度，意在緩解貿易順差，促進經濟發展方式轉變，實現經濟可持續發展。受世界經濟分工格局影響，外貿在我國經濟發展中占有很大比重，這種情況短期內很難改變。預計2008年將進一步采取必要的財政政策措施，支持進口、促進進出口平衡、減少貿易摩擦。

完善落實支農惠農政策

2007年，國家全部免除農村義務教育階段學生的學雜費，惠及農村1.5億中小學生家庭。2008年將繼續執行并完善相關政策。

同時，財政部日前發布了《2008年國家農業綜合開發產業化經營項目申報指南》和《2008年國家農業綜合開發投資參股經營項目申報指南》，明確了2008年國家農業綜合開發產業化經營項目的扶持對象，即重點扶持國家級和省級農業產業化龍頭企業，適當扶持正在成長上升、確能帶動農民致富、較小規模的龍頭企業和農民專業合作組織。2008年國家農業綜合開發財政資金將進一步扶持具有明顯競爭優勢和輻射帶動作用的產業化經營項目，發展現代農業，推動社會主義新農村建設，促進農民增收。

采取措施，抑制物價持續上漲

2007年以來，受豬肉等副食品價格出現較大幅度上漲推動，CPI創十年新高。目前，我國經濟總量需求偏熱，已接近通貨膨脹的邊緣，2008年物價指數還有繼續上升并引發通貨膨脹的可能。通貨膨脹可能是2008年及今后幾年需要認真對待的風險。國務院先后出臺了四個文件，概括起來有10個方面的措施解決這個問題，2008年將繼續狠抓落實，財政政策也將在其中扮演重要角色。

減少國家建設型支出，緩解投資快速增長勢頭

2007年以來，我國固定資產投資增速呈現反彈的態勢，月度累計投資增速呈現逐月加快態勢，新開工項目及其計劃投資額增加迅速，使2008年控制投資增速面臨較大壓力。從公共財政本質和對投資進行調控兩方面看，2008年，國家將減少一般領域的建設型支出。