國企改革若干回顧和思考

[摘要]經過30年的改革開放，我國國有企業(yè)改革任務基本實現(xiàn)，這是我國基本上平穩(wěn)地實現(xiàn)由計劃經濟體制向社會主義市場體制轉變的主要標志。在肯定改革成就、堅持改革方向的同時，也要認真總結經驗教訓，特別要正確處理改革和穩(wěn)定的關系、正確認識改革和發(fā)展的關系，解決好體制和管理問題。

[關鍵詞]國企改革 回顧總結經驗教訓

[中圖分類號]F271 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0019-03

[作者簡介]高梁（1948—），上海人，國家發(fā)改委經濟體制與管理研究所學術委員會秘書長，研究員。研究方向：產業(yè)經濟、國企改革及國有資產管理。

國有企業(yè)改革，是從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡需要解決的中心問題。這實質上是一個系統(tǒng)演變的復雜過程。企業(yè)體制的改革，關系到市場和價格體制、宏觀管理體制和宏觀調控、社會保障體系建設等系列問題的配套改革。經過持續(xù)20年的艱苦探索和試錯過程，已經基本實現(xiàn)了體制的轉變。

一、上世紀80年代:

企業(yè)-價格改革的漸進道路

工業(yè)企業(yè)改革是國有企業(yè)改革的核心。改革開放初期，全民和集體所有制成分占全部工業(yè)產值的98%，當時，國有企業(yè)的生產、購銷、價格、勞動工資、投資等各項經營活動基本上都由指令性計劃管理。僵硬的體制、扭曲的價格和財務“軟預算約束”使得企業(yè)難以根據(jù)需求進行經營和調整，限制了企業(yè)和職工的主動性積極性，并帶來結構不合理、重復建設、企業(yè)缺乏技術進步動力等諸多問題。

1979年開始的改革大討論，理論界和管理層逐步形成共識：企業(yè)是國民經濟的基本單元和活力的基礎，要將“所有權和經營權分開”，應使企業(yè)成為“自主經營、自由競爭、自負盈虧”的實體。1984年黨的十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決議》，第一次全面闡釋了國有企業(yè)改革以及相應的配套改革任務，要求解決好國家與企業(yè)的關系（企業(yè)自主權）、企業(yè)與職工的關系（保證勞動者在企業(yè)中的主人翁地位），這一精神至今還沒有失去其意義。

1980年代初，國有企業(yè)的改革主要圍繞“放權讓利”和“鼓勵競爭”進行。為減少企業(yè)對財政的依賴、提高投資效率，實行了投資“撥改貸”；為規(guī)范國家和企業(yè)的分配關系，適當增加企業(yè)留利，實施了兩步“利改稅”。

但是，在當時工業(yè)價格體系明顯扭曲的情況下，利改稅實際是無數(shù)個案談判的累加，難以形成平等的競爭環(huán)境，也難以有效激勵企業(yè)。顯然，理順價格體系是有效激發(fā)企業(yè)競爭活力、引導結構合理調整的前提。但當時國有企業(yè)是財政的主要支柱，財政與價格-工資體系緊密聯(lián)動，調整價格受到財政盤子和群眾對漲價承受能力的雙重制約。在當時，如何處理價格改革和企業(yè)改革的關系，是推進經濟改革的頭等問題。

在實際進程中，隨著企業(yè)計劃外的（非計劃定價的）生產銷售部分的逐步增大，逐步引導計劃內價格實行分步調整，同時也促使企業(yè)增強競爭意識、逐步消化價格波動帶來的成本上漲。也就是“價格雙軌制”改革思路的具體實施。其核心思想，就是通過市場化的“增量”，帶動計劃“存量”，漸進式地推進改革。而經濟的增速和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“計劃外”經濟的興起，為國有企業(yè)的“增量改革”提供了空間。

這一時期，在給企業(yè)放權讓利的同時，也放松了對企業(yè)的監(jiān)督和約束，“軟預算約束”體制帶來的企業(yè)缺乏自我約束、追求短期收入的弱點逐漸凸現(xiàn)。企業(yè)向上談判能力放大，使得企業(yè)留利比例逐年提高，嚴重影響了國家財力和調控能力。為保財政盤子將“利改稅”改為“承包制”后，企業(yè)虛盈實虧，利潤流失問題仍未有效緩解。另外，在推行雙軌制之后，倒賣計劃指標牟取差價（“官倒”）等腐敗問題日益泛濫，成為引發(fā)群眾不滿的導火索之一。

二、上世紀90年代:

全面建立現(xiàn)代企業(yè)制度和經濟結構大調整

1992年后，私營企業(yè)、股份制企業(yè)和外資企業(yè)在國民經濟中的比重迅速增長，形成了多種所有制競爭的局面。國有經濟在經濟總量中的地位逐步下降，這既對國有經濟構成嚴重挑戰(zhàn)，也在客觀上加速了市場化進程。

1990年代初，國家取消了企業(yè)的指令性計劃、放開了大部分制成品價格，雙軌制局面宣告結束。改革企業(yè)勞動工資制度，取消了國企的統(tǒng)一工資標準，企業(yè)可根據(jù)自身效益自主制定工資標準，并在法律意義上打破了“鐵飯碗”，增加了勞動力的流動性。此外，在區(qū)域范圍試行建立社會保障制度、改革稅制和金融體制、建立資本市場等措施，為企業(yè)的產權改革掃清了道路。

1993年黨的十四大通過的“關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定”，明確國有企業(yè)改革的方向是“建立以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度”；此后，公司法的頒布，國有企業(yè)的產權制度改革開始了大面積試點。整個“九五”和“十五”時期，是國有企業(yè)股份制改革全面推進的時期。

伴隨“產權改革”的，是國有企業(yè)大面積的效益滑坡、破產，以及就業(yè)結構的大規(guī)模調整。有人把這一時期國有企業(yè)的效益滑坡歸結為單一的體制因素，主張將國有企業(yè)這個“熱天的冰棍”盡快削價賣掉，這一主張顯然是片面的。

據(jù)統(tǒng)計資料，從1952年到1992年，全部國有工業(yè)企業(yè)的資金利稅率一直在22%～25%之間，大面積虧損僅出現(xiàn)在1993～2003年（資金利稅率最低時是1997年的6.27%。），此后效益又大幅度上升（包括競爭性行業(yè)在內），這顯然和經濟周期有密切關系。

90年代國有企業(yè)效益滑坡的原因，首先是市場結構發(fā)生了根本的變化。1992年開始民營經濟大發(fā)展，外商對華投資猛然增速，大量強勢跨國公司進入中國，壓縮了國內市場的空間（特別是在國有企業(yè)占主導地位的裝備制造業(yè)），且外資企業(yè)享受種種稅收優(yōu)惠和非稅收優(yōu)惠，而國有企業(yè)長期處于受歧視地位的同時，至今仍承擔著國家財政支柱的角色。

從自身原因看，在上世紀90年代，企業(yè)管理水平下降，特別是企業(yè)負責人素質下滑，損公肥私現(xiàn)象普遍；同時企業(yè)承擔的社保負擔和社會負擔過重，無法輕裝上陣，與民營企業(yè)和外資平等競爭。最后，1979年起實行“撥改貸”后，國有企業(yè)資本金普遍不足，加上有限的留成利潤大部用于職工獎金福利，用于技術改造研發(fā)的資金過少，導致大部分企業(yè)靠吃老本過日子，財務虧空日增，只能靠銀行貸款過日子（國企平均資產負債率，1980年為18.7%，1996達71%）；國企債務又成為國有銀行高額壞賬的最重要因素。

1997年，國有大中型工業(yè)企業(yè)的虧損面將近40%。從這一年起，商業(yè)銀行不再向無償還能力的企業(yè)放款。“軟預算約束”的結束，推動國有企業(yè)進入了全面“改制（包租賣）”。數(shù)千萬工人下崗，國家拿出巨額資金支付廣大職工的轉變身份補償金和社保欠賬。全社會在經受了通貨緊縮和付出了沉重的結構調整成本之后，迎來了“十五”以來新的高速成長階段。

三、當前國有企業(yè)的基本情況和

下一步改革思路

至2005年，競爭性領域的國有企業(yè)改革“攻堅戰(zhàn)”已告基本完成。大量原國有企業(yè)轉為私營企業(yè)或混合型股份制企業(yè)。尚存的大中型國有（及國有控股）企業(yè)大部分已完成股份制改造，并逐步完善法人治理結構。隨著新的國有資產管理體制的建立和完善，“十一五”以來國有企業(yè)經營水平有很大改善。一個富有活力的國有企業(yè)新體制正在形成。

目前，中國工業(yè)已經形成了國有、私營、三資三種經濟成分“三分天下” 的競爭局面。

目前國有經濟占國民經濟的比重究竟如何，缺少權威的統(tǒng)計信息。據(jù)國家統(tǒng)計局原局長李成瑞計算，2005年，二、三產業(yè)的公有制經濟（國有＋集體）與私有制經濟的比重是：資本為53：47；就業(yè)和國內生產總值均為 39：61；在全部工業(yè)增加值中，國有部分占37.6%，外資占28.4%。

劉日新進一步把股份制等企業(yè)重復計算的部分剔除后得到以下修正值：

在競爭性工業(yè)領域，國有經濟在煤炭、石油石化、鋼鐵行業(yè)占絕對優(yōu)勢。在交通運輸設備制造（船、鐵路、車輛）、機械電氣、輕工等領域則是各種所有制激烈競爭的局面。在商業(yè)領域，國有經濟比重已是微不足道了。

關于壟斷企業(yè)的改革，由于所涉及的行業(yè)都是國民經濟的命脈，并且牽涉到各重要行業(yè)獨特的技術經濟特點，就不能一刀切地通過“國有產權退出”的方式進行，必須以科學的態(tài)度，在充分論證的基礎上積極穩(wěn)妥推進。

對國有大企業(yè)和金融企業(yè)的改革，由于不可能由私人控股，有人主張“引進外資推進產權改革”，或將資本變現(xiàn)充實社保基金。這種主張盡管很前衛(wèi)，但明顯不符合國家的戰(zhàn)略利益，因而是不宜提倡的。鄧小平同志曾經指出：“任何外國不要指望我們做他們的附庸”（在中共十二大開幕式上的講話），在今天全面提高開放水平的時代，我們尤其要保持清醒頭腦。

四、幾點思考

經過30年的改革開放，以此為標志，我國基本上平穩(wěn)地實現(xiàn)了由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的過渡（或者說初步任務已經完成），國有企業(yè)改革任務的基本實現(xiàn)，是最重要的標志性成果。這是支持我國經濟持續(xù)高速成長、效益逐步提高的基本體制保障。

30年的改革進程，是不斷調整以適應形勢、解決問題、實現(xiàn)長遠目標的過程。我們在肯定改革成就、堅持改革方向的同時，也有必要認真總結經驗教訓，以期在下一步深化改革中，避免大的失誤。

第一，要正確處理改革和穩(wěn)定的關系。二十多年的改革在取得成就的同時，也積累了新的矛盾和問題。在一段時期中，國有企業(yè)改制中出現(xiàn)了種種不規(guī)范操作問題，如產權交易的黑箱操作，管理者低價收購企業(yè)大股，以及伴生的貪污腐敗問題，引起廣大群眾的強烈不滿。有人認為“腐敗是改革的潤滑劑、國有資產流失是改革所必須”，但實踐說明，腐敗不是什么改革的 “動力”或“潤滑劑”，而是腐蝕劑，任其發(fā)展將敗壞改革的聲譽，破壞政府與人民群眾的聯(lián)系，動搖黨的執(zhí)政基礎。

改革開放的根本目的之一是讓大多數(shù)人富裕起來；要維護起碼的社會公正公平。改革不可避免地導致社會利益多元化，但必須以維護社會穩(wěn)定作為底線，不能聽任社會貧富差距不斷拉大。要傾聽群眾的呼聲，維護大多數(shù)人的利益；要旗幟鮮明地反對以損害國家和人民的利益搞化公為私。必須加強對產權改革的監(jiān)管，提高透明度，著力防止國有資產的流失；要加大懲治腐敗的力度。

第二，要正確認識改革和發(fā)展的關系，改革要為貫徹科學發(fā)展觀服務。經濟體制改革是為了激發(fā)經濟活力，必須服從國家發(fā)展的最高戰(zhàn)略利益。改革要服從發(fā)展這個“硬道理”。應該指出，只有符合科學發(fā)展觀的發(fā)展才是真正的硬道理，就是要適應“又好又快”發(fā)展的目標，推進經濟結構的調整升級，將科技自主創(chuàng)新作為支撐結構升級的中心環(huán)節(jié)。轉變經濟發(fā)展方式，必須扭轉將改革片面理解為“私有化”、將發(fā)展片面理解為“創(chuàng)造環(huán)境招商引資”的思維定式。歷史上所有成功實現(xiàn)經濟起飛的國家，在其工業(yè)化進程中，都是自覺地將“自上而下”和“自下而上”有機結合的過程。既要“將企業(yè)推向市場”參與國際競爭，國家又不放棄對本國企業(yè)的支持與保護；既要積極爭取外援和利用外部資源，又要注重保持自主性；既要強調微觀效益，又要注重統(tǒng)籌全局與長期利益。

一是要正確理解政府和企業(yè)的定位，在確保企業(yè)作為市場主體的同時，要保持國家對關鍵領域和重要產業(yè)的控制力。我國是發(fā)展中國家，本土企業(yè)（不論是國有大型企業(yè)還是民營企業(yè)）在工業(yè)組織、企業(yè)規(guī)模和競爭力（特別是研發(fā)和營銷能力）等方面和發(fā)達國家的跨國公司還有很大的差距，我國整體的科技創(chuàng)新能力還比較落后。歷史證明，后進國家的結構升級要克服技術和市場諸多難關，國家對產業(yè)和企業(yè)的組織和支持，是推進產業(yè)提升的必要條件之一。

二是要確保貫徹“建設創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略。從改革的角度看，必須將完善社會主義市場經濟體系和建設國家創(chuàng)新體系兩者有機結合。要建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研結合的國家創(chuàng)新體系，就要探索將政府、企業(yè)、產業(yè)組織、金融界和科技界、教育界的優(yōu)勢資源有效配置，競爭機制與協(xié)同機制有機配合，既發(fā)揮市場的基礎作用，也發(fā)揮政府的引導支持作用。

三是要高度重視維護國家經濟主權和經濟安全。要在開放競爭的環(huán)境下，在自主發(fā)展的基礎上爭取互利共贏，這也是實現(xiàn)貫徹“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略方針的前提。國企改革要推進產權多元化，開放要讓出部分市場，準許外資投資或收購部分企業(yè)的股權，但要設置安全底線，必須保持國家對戰(zhàn)略產業(yè)和骨干企業(yè)的控制權，以確保本國企業(yè)能夠經受國際市場競爭。

第三，國有企業(yè)要在激烈的競爭環(huán)境中不斷發(fā)展，必須同時解決好體制問題和管理問題，關鍵還是選好領導班子。國有企業(yè)體制的弱項主要在于組織體系不能真正和政府官僚體系脫鉤，對上層管理者來說，如何理解國有企業(yè)的戰(zhàn)略定位和指導方針，如何將兼有戰(zhàn)略把握能力和實際經營管理能力的領導人放在合適的崗位，既保持其領導團隊的活力與穩(wěn)定性，又保持有效的監(jiān)管機制，始終是所有企業(yè)面臨的最大問題。組織制度、組織路線和正確的用人機制，不僅是國企也是所有企業(yè)管理的核心問題。