城市管理：數字化和人性化

[摘要]城市管理應以物件管理為基礎，以事件管理為中心。數字化管理不僅僅是一個技術問題，需要計算成本—收益，解決成本的承擔和收益的分配。數字化管理是手段，人性化管理才是目的。人性化管理是一個重大制度問題，也是一個思想文化問題。

[關鍵詞]城市管理 數字化 人性化

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0051-04

[作者簡介]張曙光（1939—），陜西長安人，經濟學教授，中國社會科學院經濟研究所研究員，博士生導師，北京天則經濟研究所學術委員會主席，主要研究領域是宏觀經濟學、制度經濟學。

據報紙報道，北京、上海、深圳等城市都在搞城市的現代化管理或者數字化管理。本人有幸觀看了北京市東城區數字化管理的實際演示，也參與了北京天則經濟研究所對該項目所做經濟評價報告的評審鑒定，對二者的創新之處留下了深刻的印象。本文就如何通過數字化管理和人性化管理，實現城市生活的和諧和可持續發展發表一些看法。

一、城市管理的內容和實質

城市管理涉及的范圍很廣，內容龐雜，凡涉及城市生活的內容都應當包括其中。主要有城市基礎設施的運營，城市環境的改善，城市秩序的維護，城市風貌的展現，諸如城市設施管理、公用事業管理、市容環境管理、園林綠化管理、房產土地管理、城市公共生活秩序管理、城市突發事件管理，等等。可見，這種管理是既管物件，又管事件，還管人的行為及其活動。把城市管理局限于物件的管理是片面的，離開了物件管理的城市管理也是不行的，前者犯了見物不見人的錯誤，后者又使城市管理成為空中樓閣，都無法完成城市管理的任務。以物件管理為基礎，以事件管理為中心，也就涵蓋了人們的公共生活行為管理。這樣才能囊括城市管理的全部內容和全部活動。

北京市東城區的管理模式由三大部分構成，一是“萬米單元網格管理法”，即運用網格地圖技術，把管理區域劃分為若干個一萬平方米的“網格”，每個網格配備專職城管監督員進行全時段監控；二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進行地理編碼，并按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，通過信息平臺進行分類管理；三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調度、協調系統，一個是監控和評價系統。具體運作流程是，監督員發現問題，即利用配有輸入網格地圖的“城管通”（具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸等多種功能）和服務專號13910001000，向城市管理監督中心報告（任何個人都可利用此專號報告）。監督中心即行審核、甄別、立案，并將有關案卷轉到城市管理綜合委員會指揮中心。指揮中心即派遣有關專業人員現場處理，完成后再通過系統上報指揮中心，隨之反饋給監督中心進行實地核查，直至合格結案。

由此可見，東城區的城市管理運用了數字技術、電子技術和網格技術，搭建了一個城市管理現代化的信息平臺，為實施數字化城市管理奠定了一個堅實的基礎。加上其所進行的機構改革和流程再造，實踐證明，這確實是城市管理的一種探索和創新。但是從前述對城市管理的界定來看，現有的管理把重心放在“物件”上，而不是“事件”上，充其量只能說是城市設施管理。雖然這是起步階段的必然選擇，因此無可指責。但是，看不到這一點，則不能不說是一個缺陷。如果不能以事件為中心，必將直接影響到這一管理辦法向其他領域的推廣和擴展。

二、數字化技術和數字化管理

什么是數字化管理？北京東城區現在的做法是不是一種完善的數字化管理？

數字化管理的最早說法是“用數目字管理”，來自于馬克斯肺げ賾謐時局饕宓墓鄣恪Ｎげ銜時局饕寰褪且恢摯捎檬孔止芾淼納緇岷橢刃潁峒浦貧取⒎芍貧取⑵笠抵貧紉約捌淥硇緣鬧貧勸才盤峁┝艘恢幀翱杉撲閾浴保溝蒙緇嶧止ぁ⒁約澳吧酥淶氖諧〗灰綴痛蠊婺５暮獻鞒晌贍堋０湊站醚У乃搗ǎ嗣塹男形≡袷怯善潿暈蠢吹腦て誥齠ǖ模嗣侵荒芡ü庋恍┛杉撲愕鬧貧齲ぶ約盒形≡窈屯蹲示霾叩謀糾蛩鷚媯緩笞齔鐾蹲實難≡窈禿獻韉陌才擰５牽捎謔瀾縞洗嬖謐鷗髦指餮牟蝗范ㄐ裕殺荊找嫻墓浪閌嗆芾訓模笠導也拍艿囊桓鮒匾矯婢褪嵌猿殺荊找嫻墓浪恪？杉只芾砝氬豢旨際酰檬旨際踅泄芾聿⒉壞扔謔只芾恚簿褪撬擔只芾砭霾喚黿鍪且桓黽際蹺侍狻Ｊ率瞪希芾淼畝韻罄氬豢錚局適譴砣擻肴說墓叵擔撲慍殺荊找嫻拇笮。餼齔殺鏡某械：褪找嫻姆峙洹＞痛碩郟喬涿只鞘泄芾砟Ｊ絞遣磺〉焙筒煌耆摹Ｒ蛭洳捎昧聳只際酰⒚揮兇齔殺荊找嫻募撲愫頭峙洹３殺荊找嫻募撲閌鞘潞笪刑煸蚓醚芯克械模殺荊找姹潿蟮睦嫻髡故且桓雒揮鋅悸塹奈侍狻?應當特別指出，對政府的決策和行為進行成本－收益的計算和分析是相當困難的。這也是北京東城區沒有進行這一工作的重要原因。美國也是上世紀80年代里根政府時才開始探索，要求對每一項政府決策進行成本－收益評價，我國這方面的工作尚未提上議事日程，雖然運用數字技術于政府管理的事例并不少見，繼北京東城之后，全國不少城市也開始了這類試驗。北京東城區委托天則經濟研究所進行這項探索的經濟評價，也是首開國內先河。因為與市場中的私人和私人組織不同，政府是一個由官員組成的公共機構，其任何一個行為的目標都是多重的，某個政府部門或政府官員在其中的責任和努力是很難準確界定的，這就為政府及其官員的考核和監督帶來了很大的困難。不僅如此，政府的經費來自于所有納稅人繳納的稅款，政府提供的公共產品往往是既無排他性，又無競爭性，一方面，政府的預算約束往往不硬，也可以在不同項目間轉移，另一方面，納稅人對公共事務往往是事不關已，高高掛起，因而對政府的監督普遍地存在著搭便車的行為。如果說在一個民主社會中，還有一些機制安排和投票程序（包括用腳投票），可以部分地表達民意，那么，在政府主導和官員由上級任命的情況下，連這種表達和監督也做不到，甚至用腳投票（自由遷徙）也受到限制。特別是公共產品沒有市場交易，不能形成價格，如果說私人產品的生產和投資決策已經有了一整套進行成本－收益核算和分配的辦法，那么，公共產品的供給和需求及其損益的估算和分配，還是一個有待研究和探索的問題。就以城市公用設施來說，這些設施基本上是固定的，但其損壞卻是不確定的，而其損壞后對什么人造成不便和傷害則純粹是偶然的，也就是說，城市管理中的事件完全是一種概率事件。因此人們對城市設施的需求及其真實價格是無法確知的，只能選擇一些替代的辦法近似地加以測定。天則經濟研究所對北京東城區城市管理項目的經濟評價，開辟了這方面的研究，部分地解決了其中一些問題。如提出了計算城市設施的指標，件/天、保運量等，通過入戶調查來顯示需求，計算了住宅小區物業成本以為參照，這確是一種創新。不過，在調查設計和方法上也存在著改進的余地，如抽樣調查的抽樣方法問題，需求顯示真假的甄別問題，如果以“事件”而非“物件”為中心，件/天的指標還可以用，保運量之類的指標就有了問題。由此可見，城市數字化管理模式的創新，既需要與科學技術工作者合作，也需要與經濟和管理理論工作者合作，方能逐步提高并臻于完善。

問題的嚴重性不在于人們對公共產品的需求難以測度，也不在于政府官員不懂得和不適宜進行成本－收益分析，而在于政府主導型社會經濟的條件下，政府行為和決策不僅不進行成本－收益分析，而且直接違背成本－收益分析。最近很多城市公交爭相降價就是明顯一例。就拿北京市的情況來說，自地鐵五號線試運營以后，政府既未進行認真的計算分析，也未經過任何聽證和征詢意見之類的民主程序，宣布把地鐵票價從原來的3元降為2元。這樣一來，五號線建成的自動檢票系統將白白浪費，2元的票價將使地鐵公司全面虧損，政府將不得不背上沉重的財政包袱（據說一年補貼8個億），地鐵公司也再無改善經營管理的壓力，從此躺在政府的身上過安穩的日子，這樣的后果將會逐漸顯現出來。應該看到，在目前的條件下和發展水平上，全面的社會公共福利并不符合納稅人的意愿，違背了公共財政公正、公開、公平的基本原則。

三、人性和人性化管理

前已指出，城市管理既是對物件的管理，也是對事件的管理，還是對人的管理，其本質和目的在于處理好人與人的關系，以實現城市生活的和諧和可持續發展，那么，城市管理就不能局限于數字化管理，而必須實施人性化管理。或者說，數字化管理是手段，而目的是管理的人性化。數字化管理有利于人性化管理，但不等于人性化管理。可以這樣說，人性化管理是城市管理和一切管理活動的最高目標，也是管理活動中最困難、最有意義的事情。對于處于社會轉型中的城市政府及其官員來說，其實施可能更難，意義也可能更大。

城市是人口活動的高度密集區，也是各種矛盾和事件集中和高發的地方。我國的城市正處在迅速擴張和巨大發展之中，城市社會也處在巨大的轉型之中，發展的矛盾和轉型的問題在這里交會聚集，不僅造成了城市秩序的脆弱性，而且出現了大量新的問題，加上社會傳統的影響，人們的一些生活習慣甚至與現代城市生活格格不入，更加劇了城市管理的困難。這就為人性化的城市管理提出了更高的要求。

簡單地說，所謂人性化管理就是不能見物不見人，這就要求管理者和被管理者彼此平等對待，每個人都是獨立的，是具有尊嚴和人格的自由人，城管的規則應當是公正的，大家在規則面前是平等的，因此，城市管理的基本和首要要求，就是要尊重對方的人格和尊嚴，采取親切友善的態度和方式，寓管于幫，寓管于教，寓管于習慣之中。然而，我們城市管理的很多規則和做法并不是這樣，甚至直接與此相對立。城市拆遷條例的缺陷導致了拆遷中的一系列惡性事件；城市政府對待農民工的種種歧視性規定和做法，則是現行城市管理中很多問題的根源之一；上訪條例及上訪中的種種事件還在重復著過去的情景；至于城管執法中的非人道作法和武力抗法中的惡劣行為，正是直接與人性化管理相悖。

應當指出，在城管執法中，個別人的武力抗法終究是一個很容易解決的問題。因為法律不是豆腐，敢以身試法者必然碰得頭破血流。對重慶潑尿事件當事人以妨礙公務為由追究法律責任，并對受辱城管人員予以表彰，對海淀區殺死城管人員的罪犯判刑治罪，此事即告結束，對社會也有警示作用。難的是對城管執法人員的不人道行為往往無法約束，這也是重慶潑尿和海淀殺人之類事件激起巨大社會反響、甚至是非理性反響的重要原因，也是一些小事引發成重大沖突的直接原因。這里僅舉幾例加以分析。

我國還是一個發展中國家，正處在快速城市化過程中，城市建設的水平不可能很高，城市設施的質量也不可能都是世界一流，相反，有一些貧民區、有一些“城中村”是很正常的事情。但是，有的城市政府和官員不這樣認識，他們認為，要經營城市，美化城市，要招商引資，創世界和中國一流，就不能要棚戶區和“城中村”，否則，臉上無光。于是一聲令下，限期消滅棚戶區和改造“城中村”，接著是大拆大建，許多悲慘的故事由此產生。城市的土地是國家的，推倒你的房子只是一句話的事情，但是居民擁有房屋產權，推倒房屋顯然是侵權行為。這里往往容易出現強權和暴力。結果是，這里消滅了棚戶區，城市周邊興起了更多的棚戶區。改造“城中村”，實際上是消滅“城中村”，消滅一個具有巨大活力的城市社區，辦法是拆除數十萬人居住的七八層甚至十多層的連片居民樓，代之以政府建設的城市設施和商品樓宇。國外的城市政府為什么不敢講消滅棚戶區的大話，不敢隨便推倒棚戶區的房子，就在于它是窮人的財產，是其安身立命之所，政府無權剝奪人家的財產。由此可見，盡管改革已經進行了近30年，政府應將保護私人產權作為自己的主要職能之一，仍然是一個沒有解決完全的問題。

正因為有的城市的歧視政策，大量擁入城市的農村人口無法進入城市主流社會，融入城市正常生活。他們只能生活于城市生活的邊緣和縫隙之中，往往既無固定居所，又無固定職業，也無固定收入來源，很多人只能依靠擺攤做小生意維持生計。于是我們看到，在過街天橋、在地下通道、在大賣場的門外，在大街小巷，到處都有攤販在叫賣。對于這些人，城管人員平時是睜一只眼，閉一只眼，從來沒有想一想和研究一下如何解決這一問題，而一到節假日和有重大活動，上面要求整頓城市秩序時，城管人員便不是追就是趕，就是奪就是砸。應當看到，這些人既然以擺攤設點為生，就是有這種需求，有這種市場，這與那些專事偷盜搶劫的罪犯有天壤之別。我們的城管人員為什么不去幫助他們，而要驅趕和搶砸他們呢，為什么一點同情心都沒有，砸了他們的飯碗，難道讓他們也去偷去搶嗎？這與人性化管理有一絲一毫相干嗎？我們的城市官員和政府管理者是否認真地思考過這類問題？

還有，我們的城市中有很多下崗工人和體力勞動者，他們沒有多少文化知識，只能靠賣苦力為生，于是有些人買了人力三輪車或者摩托三輪車，從事運輸作業。這些人中也有的為了近便，往往闖紅燈、逆行猛拐而發生事故。我們的一些政府官員把他們看作是“城市殺手”，為了城市的美觀和所謂的城市安全，便下令取締人力三輪車和“摩的”。在這樣的取締活動中，不難看到一些缺乏人道的畫面。為什么不允許三輪和“摩的”存在，為什么不讓他們靠自己的勞動吃飯？為什么不通過加強對他們的交通規則教育和管理來解決問題？我們的政府和官員是否想過，打碎了他們的飯碗，將會是什么后果？這是社會和諧和和諧社會嗎？

由此可見，人性化管理決不僅僅是一個管理問題，而是一個重大制度問題，也是一個思想文化問題。在我國目前的條件下，要真正走向人性化管理，首先要取消城市中的一切歧視性規定，給每一個公民，包括農村居民以平等的身份和地位。其次，要使城市的官員不是由上級任命，而是由城市民選，使之置身于城市居民和社會的監督之中。第三，切實落實和保障城市居民的財產權利和人身自由。第四，對我們的官員施以遵紀守法和人權、人性、人道和人格的教育和約束。第五，在官員中確立老百姓是自己的衣食父母的觀念，徹底丟掉父母官和子民之類的錯誤思想。一下子做到這幾點可能很難，人性化管理是一個長期的目標和任務。愿我們的城市政府和官員千萬別把它當作一個美妙動聽的口號，而是把它變成自己為官做事的每一個行動。

（收稿日期: 2007-12-28責任編輯: 垠 喜）