我國城市公用事業監管的架構重建和制度安排

[摘要]隨著經濟的持續高速增長，我國城市化進程不斷加快，城市公用事業的供求矛盾日趨明顯。過去十幾年進行的城市公用事業市場化改革，為我國城市經濟與社會健康發展提供了一個充分和牢靠的承載基礎，同時也帶來了政府財政預算軟約束、企業利益與公共目標沖突等一系列新的問題，需要對監管架構和制度安排進行重新考量。本文建議建立隸屬人大的城市公用事業規劃與監管中心、建設第三方規劃與監管支持體系和引入管理審計方法。

[關鍵詞]城市公用事業監管架構重建制度安排

[中圖分類號]299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0059-03

[作者簡介]武良成（1962－），湖北仙桃人，綜合開發研究院（中國·深圳）院長助理兼城市產業發展研究咨詢部部長。研究方向：宏觀經濟、城市公用事業。

一、引 言

改革開放以來，隨著經濟的持續高速增長，我國的城市化進程也在不斷加快，近幾年我國的城市化水平正以平均1.5個百分點的速度在增長， 2007年我國的城市化率將達到45%。與此同時，需求快速增長對城市公用事業的發展提出了新的要求。

黨的十七大報告提出了我國新時期的發展思路--堅持科學發展觀，在大力促進經濟發展的基礎上，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，積極構建和諧社會。具體到一個城市，一個重要的內容是城市公共事業的可持續發展。

隨著需求的不斷增長，我國城市公用事業的供求矛盾日趨明顯。過去十幾年我國陸續進行的以提高經濟效率為目的的城市公用事業市場化改革，主要著眼于投融資體制改革和企業治理，取得了一定的成效，同時也衍生一些新問題：例如政府財政預算的軟約束、企業利益與公共目標沖突、城市公用事業特許經營協議的長期效用缺失等，因而需要對城市公用事業監管科學合理地進行架構設計和制度安排。

二、我國城市公用事業改革的發展演進

自20世紀70年代開始，發達國家在政府規制經濟學的研究和實踐中取得了長足進展，許多新的政府規制理論與方法誕生，對電力、電信、鐵路運輸、煤氣和自來水供應等產業紛紛推行市場化，引領了一股世界范圍公用事業政府規制體制改革的浪潮，對我國也產生了不小影響。

改革開放以來，我國城市公用事業的發展可以分為三個階段：

第一階段， 1978～1994年，政企合一階段。改革開放以來，隨著我國經濟的繼續高速增長，城市化進程的不斷加快，以國有（事業）企業為主導的城市公用事業壟斷經營，政企合一、政監不分的弊端日漸突出。一方面，不同類型城市公用事業的經營結果出現嚴重兩極分化：超額壟斷利潤與巨額財政補貼并存；另一方面，城市經濟發展水平和人口規模等因素的改變，對城市公用事業的運營效率提出了新的訴求，要求城市公用事業必須順應潮流，進行國有企業改革。

第二階段，1995～2006年，城市公用事業市場化改革階段。1995年以來，國內城市陸續推行公用事業市場化改革。2002年建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》后，城市公用事業市場化進程加快。旨在提高經濟效率的城市公用事業改革，主要著眼于企業的投融資體制改革和企業治理，從制度上解決投資渠道單一、總量不足、管理粗放、服務質量差等問題，為城市經濟與社會健康發展提供一個充分和牢靠的承載基礎。但是，由于對城市發展的公共目標、城市公用事業的發展目標、政府與公用事業企業之間契約關系（特許經營協議等）的長期效用，以及運營監管的組織架構和制度安排等問題考慮不足，多數城市的公用事業市場化改革，都不同程度地遇上了政府財政預算的軟約束，企業利益與公共目標沖突，逐漸成為市民普遍關注及不滿的問題。

第三階段：2007年至今，可持續發展階段。在新形勢下，解決城市公用事業相關主體間的多目標兼容、公平與效率的均衡，需要對公用事業政府目標進行檢討和修正。2007年下半年，北京市對城市公交及軌道交通重新定位，突出其公益性特征，出臺了對應的財政補貼政策。隨后，深圳等城市相應出臺了城市公交降價政策，并開始對城市公用事業監管體系的全面檢討和完善工作，這預示著我國城市公用事業的發展進入了一個新的階段。城市公用事業的目標修正，涉及相關政府部門（國資委、財政局等）的責、權重新界定，必將對相關城市公用事業企業的運作模式和發展路徑（市場化進程、上市、業務拓展等）帶來影響，同時也會對原有的公用事業監管體系提出新的要求。

三、當前我國城市公用事業監管存在的主要問題

城市公用事業的基本特性為民生的必須性、產品的公益性、市場的自然壟斷性、設施的基礎性、產業的網絡性和受益的地域性，城市公用事業的投資大，專用性強，沉淀成本的產生使得投資回收期延長，而且城市公用事業涉及公共利益和公共安全，同時具有經濟屬性與社會屬性。在推進公用事業改革和發展中，面對消費者需要低廉的價格和良好的服務，運營商需要維護其資產而獲得壟斷利潤，政府必然要承擔“長線責任”。

我國的城市公用事業的市場化改革，一定程度緩解了供需矛盾，但改革目標的錯位導致對公共目標考慮不足，監管體系建設跟不上形勢變化，當前存在的問題主要有以下幾點：

第一，監管目標不清晰。我國大多數城市在發展過程中，公用事業缺乏周密規劃，對應的發展目標也無法科學界定，致使城市公用事業的監管目標不清晰甚至缺失。

第二，法律體系不完善。雖然大部分城市都制定了公用事業行業管理的法規條例，但部分條款內容空泛，時效性差，缺乏實際操作指導意義。

第三，監管主體權責不清或者缺位。一方面，我國大部分城市的公用事業監管權主要分散在各行業主管部門，導致監管權力行政化、內部化傾向。另一方面，第三方獨立監管缺位。目前我國城市公用事業的產品供需框架中，政府、企業和居民間形成博弈。由于缺乏代表居民利益的第三方機構，當各方訴求發生沖突時，公眾的利益可能會受到損害。

第四，信息不對稱。理論上，政府監管的理由之一就是充當消費者與廠商之間的信息中介作用。然而，監管部門與被監管者（運營企業）之間也存在著嚴重的信息不對稱，公用事業監管的技術性強、內容繁雜、變化快，監管機構掌握的被監管對象成本等信息總是不完全的。

第五，成本與定價機制不完善。城市公用事業產品的定價，其中的一項重要內容是產品的成本構成。但是，目前我國大多數城市公用事業企業的經營邊界并沒有嚴格界定，成本核算過程的透明、規范以及合理性問題得不到保障。此外，價格調整的決策過程缺乏科學性。

四、改進我國城市公用事業

監管的政策建議

我們認為：城市公用事業的發展目標（見圖１），必須順應經濟社會的發展潮流，體現社會發展的價值取向。促進社會分配效率、刺激企業生產效率、維護企業的發展潛力，共同構成了城市公用事業監管的三維政策目標。

一個完整的城市公用事業監管體系應涉及以下內容：目標，包括城市公用事業發展的總目標和分目標；屬性，城市公用事業的性質；依據，法律體系；契約關系，特許經營權或特許經營協議；服務標準，普遍服務原則及產品性價比；定價方式，成本加成、固定收益、最高限價等；財政補貼機制，補貼方式和補貼內容。

基于我國區域經濟發展的不平衡和城市間發展水平的差異，同時考慮到各城市的發展取向，我們認為在城市公用事業監管體系建設中，應注意以下幾點：一是城市經濟基礎、發展水平和城市定位不同，其公用事業的政府目標是不同的，對應的產業運作模式也應有差別；二是城市公用事業的政府目標，應納入城市發展綜合目標的宏觀考量體系，并形成對應的微觀量化考核指標（財政預算管理）；三是城市公用事業的監管體系，應致力于架構重建（建立公用事業規劃與監管中心）與制度安排（第三方規劃與監管支持體系建設，管理審計方法引入）。

鑒于此，改進我國城市公用事業監管應包括兩大部分內容：

（一）架構重建

鑒于城市公用事業的多重委托代理特征，我們在監管架構重建的設計過程中，強調管理和監管分離，建立了人大領導下的公用事業規劃與監管中心，并設立了第三方監管的職業體系和公用事業公共監督委員會（見圖２）。具體的功能分解如下：

1.公用事業規劃與監管中心的職能有：規劃職能，包括編制城市公用事業總體發展規劃、行業發展規劃及年度實施計劃；監管職能，包括監管標準，制定城市公用事業的進入與退出機制，產品的價格、投資、服務的審計監管等。

2.第三方規劃與監管支持的職能有：城市公用事業的規劃發展及監管支持。

3.公用事業公眾監督委員會的職能有：城市公用事業的規劃發展與服務監督。

（二）制度安排

１．建立第三方規劃監管支持機構。該機構應具有獨立性、專業性、權威性；具體的組織形式可以不固定，原則上通過招投標方式進行選擇；主要的業務內涵包括城市公用事業規劃、發展及監管的相關技術支持。在實際操作中，與城市公用事業規劃監管中心建立基于委托代理權責關系，對城市公用事業企業進行專項獨立審計。

２．拓展城市公用事業監審內容。隨著我國城市化進程的加快，城市公用事業的發展訴求也在不斷變化，因此，對應的城市公用事業監管內容需要不斷地更新和擴展，其中的主要內容包括：城市公用事業政府目標與城市綜合發展目標的匹配，城市公用事業政府目標的對應財政安排及預算管理，城市公用事業型企業的經營邊界和與之對應的特許經營協議安排，公用事業產品的成本構成確定，公用事業產品價格調整機制的合理性和有效性，城市公用事業政府財政補償安排等。

３．引入管理審計方法。通過定性目標的合理量化，對城市公用事業的長期目標和年度目標進行定量分解。加強城市公用事業的政府財政預算管理監管，對城市公用事業的年度財政預算安排、財政補貼機制及具體執行進行監管。確定城市公用事業產品的全流程成本分解流程，建立成本構成的影響因素關系式和成本函數。通過價格與影響因素之間的敏感性分析，建立公用事業產品價格調節機制。

（收稿日期: 2008-01-05責任編輯: 垠喜）