航空口岸：建設(shè)滯后與發(fā)展超前并存的成因

[摘要] 本文分析了航空口岸建設(shè)對民航發(fā)展的促進作用和航空口岸建設(shè)與運作中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出了若干政策建議。

[關(guān)鍵詞] 航空口岸民航機場通關(guān)

[中圖分類號] F562.3 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1004-6623（2008）01-0077-03

[作者簡介] 謝敏（1978—），女，新疆伊寧人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）項目研究員，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院在讀博士生，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)；張建森（1964—），浙江溫州人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）主任研究員、副教授、金融學(xué)博士后，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)。

航空口岸是口岸的一種，是我國對外交往的重要門戶和窗口，是指供人員、貨物和交通工具出入國（邊）境的機場。近年來，我國航空口岸建設(shè)不斷躍上新臺階，但同時存在機場航空口岸建設(shè)滯后和發(fā)展超前問題。本文擬對此進行分析。

一、我國航空口岸建設(shè)發(fā)展迅速

隨著我國對外經(jīng)濟貿(mào)易的快速發(fā)展以及民航體系的持續(xù)完善，航空口岸建設(shè)不斷取得令人矚目的成就。“十五”期間，我國民用航空行業(yè)固定資產(chǎn)總投資947億元，新增機場21個，全國民用運輸頒證機場達到142個。截至2005年底，全國共有對外開放航空口岸56個。

（一）航空口岸建設(shè)促使航空物流規(guī)模迅速擴大

航空口岸雖然在口岸物流中所占比重較小①，但隨著社會物流的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，增勢迅猛。近年來，由于外貿(mào)進出口總量的增加以及航空口岸建設(shè)的完善，我國全行業(yè)航空運輸各項指標(biāo)增長迅猛。“十五”期間，我國民航總周轉(zhuǎn)量、貨郵運輸量分別增長113.3%和91.2%。2006年，航空運輸繼續(xù)快速發(fā)展，全行業(yè)完成運輸總周轉(zhuǎn)量306億噸公里（其中，港澳航線完成3.3%，國際航線完成33.7%），旅客運輸量1.6億人（其中，港澳航線完成3.4%，國際航線完成7.9%），貨郵運輸量349萬噸（其中，港澳航線完成5.2%，國際航線完成26.4%），三項指標(biāo)分別比2005年增長17.0%、15.5%和13.9%。當(dāng)年共有定期航線1336條，其中國內(nèi)航線1068條（至香港、澳門航線43條，占1.0%），國際航線268條（占201.%）。

（二）航空口岸建設(shè)促使物流園區(qū)在機場聚集

我國航空口岸正逐漸向綜合物流中心轉(zhuǎn)變，一些口岸借助特殊的地理優(yōu)勢已經(jīng)成為海陸空中轉(zhuǎn)集散中心。隨著我國多層次保稅物流監(jiān)管體系的發(fā)展，物流園區(qū)日益在機場周邊集聚，不少航空口岸成為集運輸、轉(zhuǎn)運、儲存、裝拆箱、倉儲、加工、信息處理為一體的重要樞紐。如北京首都機場設(shè)立的保稅物流中心（B型）已于2007年正式通過驗收并投入運營，這將進一步優(yōu)化首都機場供應(yīng)鏈運作模式，提升首都機場的戰(zhàn)略地位，形成輻射北中國區(qū)乃至整個東北亞地區(qū)的航空物流體系。再如深圳機場建設(shè)的保稅倉和出口監(jiān)管倉，對航空物流的高效流轉(zhuǎn)起到了積極的保障作用，為深圳機場實施南中國貨運門戶戰(zhàn)略奠定了良好基礎(chǔ)。

二、部分機場航空口岸

建設(shè)滯后、通關(guān)效率低下及其原因

（一）航空口岸建設(shè)滯后、通關(guān)效率低下的表現(xiàn)

我國各地機場間發(fā)展的差距較為明顯，一些航空口岸的建設(shè)已經(jīng)跟不上口岸業(yè)務(wù)量迅猛增長的需要，一是作業(yè)場地不足。一些航空口岸，由于前期規(guī)劃未能充分預(yù)計到國際客運、貨運業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，致使口岸查驗廳、隔離廳、國際停機坪、國際貨運查驗區(qū)、辦公室等場地嚴重不足，無法滿足多重類型國際航班運作的需求。二是人員編制不足。一些航空口岸業(yè)務(wù)量的快速增長不斷增加了口岸管理的工作量，而人員編制并沒有得到及時補充。以深圳機場口岸為例，深圳機場2001～2006年貨郵吞吐量年均增長18%，而目前各口岸單位基本都是1993年開放口岸時定的人員編制，無法滿足現(xiàn)有國際業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，作業(yè)時間也不能滿足航空公司和貨主的需求，更不能提供24小時通關(guān)服務(wù)。三是通關(guān)效率低下。隨著我國加入世貿(mào)組織，國內(nèi)外企業(yè)更加關(guān)注口岸通關(guān)效率的提高，以降低通關(guān)成本，增強國際競爭能力。而目前，我國各地航空口岸通關(guān)效率普遍較為低下，如深圳機場經(jīng)過多年改革，目前關(guān)務(wù)環(huán)境已大幅度改善，通關(guān)效率在全國名列前茅，但與近鄰的香港機場相比仍較為落后。

（二）航空口岸通關(guān)效率低下對民航發(fā)展的影響

我國航空口岸的通關(guān)效率對民航發(fā)展的影響集中反映為對國際貨運業(yè)務(wù)發(fā)展的制約。再以深圳機場國際貨運業(yè)務(wù)發(fā)展為例，深圳機場所處的珠江三角洲地區(qū)位于世界最熱航線倫敦－新加坡－邁阿密大三角的重心位置，深圳機場貨運發(fā)展的經(jīng)濟腹地極為廣闊，發(fā)展國際貨運的區(qū)位條件十分有利。然而，珠三角航空貨運量并沒有集中于深圳機場（2006年深圳機場國際貨郵吞吐量僅9.9萬噸），而是主要由香港機場吸納（2006年香港機場的貨郵運輸量已經(jīng)達到360萬噸，吸納了珠三角70%～80%的國際航空貨運量）。珠三角的航空貨物，轉(zhuǎn)道香港機場出口，除了貨運基礎(chǔ)設(shè)施、航線結(jié)構(gòu)、航油政策等方面的差距，通關(guān)效率也是其中的重要因素。

（三）航空口岸建設(shè)滯后、通關(guān)效率低下的原因

1.航空口岸管理法制體系不完善。目前，我國航空口岸管理所依據(jù)的主要法律如表1所示，此外貴州、安徽等省份以及太原、石家莊、青島等地方政府頒布了當(dāng)?shù)氐暮娇湛诎豆芾磙k法。但總體來看，我國航空口岸管理與市場經(jīng)濟體制相配套、與民航業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法制體系尚未完全建立，存在以下制約：第一，查驗單位懲處違法行為的權(quán)力不足，例如按照現(xiàn)行法律規(guī)定，海關(guān)對受走私分子雇用專門用來從事走私的運輸工具無權(quán)沒收，難以追究相應(yīng)的法律責(zé)任。第二，目前航空口岸運作依據(jù)的法律對于通關(guān)作業(yè)流程等規(guī)定不明確，查驗單位自身執(zhí)法程序不健全。第三，法律法規(guī)未能及時根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展修訂完善，加入WTO后，我國對外承諾的簡化和統(tǒng)一通關(guān)手續(xù)、法律透明度等沒有得到完全體現(xiàn)，口岸境內(nèi)外法制建設(shè)差距較大。這都影響了口岸的依法順暢運轉(zhuǎn)。

2.社會整體誠信體系的缺失。一方面，走私和腐敗嚴重影響了口岸整體通關(guān)效率，影響了守法企業(yè)的快速順暢通關(guān)；另一方面口岸運作的各類物流企業(yè)，數(shù)量龐大，素質(zhì)參差不齊，部分公司誠信不足，這些都嚴重影響了各地機場關(guān)務(wù)環(huán)境的改善。

3.航空口岸運作涉及眾多單位，協(xié)調(diào)難度較大。在航空口岸查驗工作方面，海關(guān)管物，海關(guān)總署是主管部門，邊檢管人，公安部是主管部門；在檢驗檢疫方面，國家質(zhì)檢總局①是主管部門；口岸的國際貿(mào)易，商務(wù)部是主管部門；航空口岸的機場，民航總局是行業(yè)主管部門；邊境口岸工作涉及對等開放，外交部是外事主管部門。航空口岸的檢查檢驗設(shè)施、所需聯(lián)檢場地和檢查檢驗單位的辦公、生活土建設(shè)施的建設(shè)和投資，由地方政府負責(zé)；機場屬地化改革后還要接受當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理單位、交通局等單位的管理。此外，航空口岸還集中了航空公司、各類貨運公司、貨運代理公司、航空貨站、航空物流園等企業(yè)。航空口岸通關(guān)效率由口岸各單位整體運轉(zhuǎn)效能共同決定，航空口岸管理工作條塊交叉的現(xiàn)實情況，決定了口岸運作整體協(xié)調(diào)難度大，影響了口岸的建設(shè)水平、通行能力和運行效率。

4.查驗單位資源配置機制不完善。國家對航空口岸查驗的海關(guān)、邊檢、檢驗檢疫等單位均實行垂直管理體制，各地口岸查驗單位的預(yù)算全部納入中央預(yù)算，經(jīng)費由國家主管部門自上而下劃撥，人員編制也由國家主管部門報中央機構(gòu)編制委員會辦公室審批。但是我國幅員遼闊，口岸管理戰(zhàn)線拉得很長，一些業(yè)務(wù)增長迅猛的航空口岸，出現(xiàn)了管理資源嚴重滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展的局面。與此同時，一些航空口岸查驗單位資源不足，又給機場、地方政府帶來了較大的負擔(dān)。按照國務(wù)院有關(guān)行政管理法規(guī)，航空口岸檢查檢驗設(shè)施建設(shè)資金由地方政府負責(zé)解決，地方新開口岸，所需聯(lián)檢場地和檢查檢驗單位的辦公、生活土建設(shè)施（包括宿舍），由地方統(tǒng)一投資，統(tǒng)一建設(shè)。一些航空口岸從開辦時起，除按照規(guī)定由地方承擔(dān)設(shè)施投入，還需接受來自地方的各種資助或補貼，如“伙食補貼”、“生活補貼”、“領(lǐng)導(dǎo)津貼”、無償提供交通工具、通信工具、電器等等，以及提供“協(xié)管人員”等。但這些配置在一些地方并不能全部落實。這樣，一方面垂直管理體制下一些航空口岸查驗單位管理資源配置不足，另一方面地方補貼投入又欠規(guī)范，制約了航空口岸的建設(shè)，影響了通關(guān)效率。

5.口岸通關(guān)作業(yè)流程不夠規(guī)范。通關(guān)作業(yè)流程是指貨物、運輸工具進出關(guān)境時，口岸單位為履行各項管理職能而實施的一系列作業(yè)程序。有關(guān)通關(guān)作業(yè)的流程，海關(guān)法僅作了原則性規(guī)定，各地航空口岸通關(guān)現(xiàn)場缺乏統(tǒng)一規(guī)范的布局，各地貨物通關(guān)流程也不盡相同，一些航空口岸通關(guān)流程沿襲“申報、查驗、征稅、放行”的所謂通關(guān)流程，一些航空口岸作業(yè)方式還較多采用傳統(tǒng)方式，未能通過信息技術(shù)提高工作效率。

三、部分機場超前開放航空口岸的原因

目前，我國共有國際定期航班機場26個，國際不定期航班機場1個，國際航班備降機場5個，已經(jīng)開放了56個航空口岸。有些航空口岸機場基本上只有1～2條國際航線，年平均航班在1～5個不等，相當(dāng)一部分航線、航班年平均乘座率都很低。一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，由于機場運營的國際航班不足，為國際業(yè)務(wù)配備的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備使用率也嚴重偏低。

機場配套設(shè)施建設(shè)投入約占機場總建設(shè)投入的1/5左右。一些地方機場在條件尚未成熟的情況下，匆忙進行機場開放口岸建設(shè)，一方面占用機場大量建設(shè)資金，增加機場建設(shè)預(yù)算，另一方面因國際業(yè)務(wù)量不足，設(shè)施維護費用及相關(guān)業(yè)務(wù)費用成為機場沉重的包袱。機場現(xiàn)金流緊張，其正常運營必然受到嚴重影響。

一些地方政府熱衷于開放航空口岸，往往是為了“改善當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境”，吸引外資，有的更將其當(dāng)作重要政績，而對當(dāng)?shù)亻_放口岸的條件考慮不足，缺乏科學(xué)論證。因此，一些地方在十分拮據(jù)的地方財政中籌集資金建設(shè)航空口岸，不僅占用了大量的資金、影響了當(dāng)?shù)貦C場的發(fā)展，也浪費了國家的管理資源。

四、政策建議

1.民航管理部門應(yīng)指導(dǎo)各地機場根據(jù)國內(nèi)外航空運輸市場發(fā)展趨勢，找到順應(yīng)我國機場體系整體戰(zhàn)略布局，又符合當(dāng)?shù)靥攸c的機場定位。在此基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各地機場審慎、科學(xué)地進行航空口岸建設(shè)。

2.國家立法機構(gòu)可借鑒國際成熟口岸管理規(guī)則，結(jié)合我國航空口岸的特點，適應(yīng)國際便利通關(guān)的趨勢，適時修訂航空口岸管理所依據(jù)的法律法規(guī)。國家有關(guān)管理部門應(yīng)完善航空口岸管理體制，優(yōu)化航空口岸的資源配置。

3.各地政府和機場當(dāng)局在機場土地規(guī)劃過程中，應(yīng)充分考慮海關(guān)、檢驗檢疫等口岸單位的辦公、查驗、處理所需場所建設(shè)，以適應(yīng)業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴展的要求，在相應(yīng)場所的選址安排等方面，需要積極聽取口岸單位的建議，從作業(yè)流程、成本等角度綜合衡量。

4.各地政府應(yīng)加強對航空物流的統(tǒng)籌力度，加強對航空口岸各單位的整體協(xié)調(diào)，逐步規(guī)范、完善地方政府和機場當(dāng)局對航空口岸的建設(shè)、投資和補貼機制。

5.各地機場當(dāng)局要配合口岸查驗單位，不斷提高口岸的信息化水平。一方面共同開發(fā)建設(shè)電子監(jiān)管系統(tǒng)，通過電子化、集約化運作，提高口岸單位運作效能，滿足貨物快速流通及口岸單位有效監(jiān)管的要求。另一方面，在可行性研究的基礎(chǔ)上，共同完善查驗設(shè)施設(shè)備，如購置平臺式安檢機等，逐步引進IC卡識別、GPS監(jiān)控等電子化設(shè)備，自動采集、確認和核對相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)高效運作。

6.各地機場當(dāng)局需聯(lián)合航空口岸單位進行政策開發(fā)，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式和通關(guān)模式。特別是已經(jīng)設(shè)立保稅物流中心、出口監(jiān)管倉、保稅倉的航空口岸，需要挖掘航空口岸和保稅物流功能，不斷開發(fā)新業(yè)務(wù)，探索建立根據(jù)貨物性質(zhì)實行“分批出區(qū)、集中報關(guān)”的通關(guān)模式。

7.各地機場當(dāng)局、航空物流企業(yè)要積極配合航空口岸單位采用風(fēng)險管理辦法，實現(xiàn)對通關(guān)企業(yè)的規(guī)范化管理。可采取定期評估企業(yè)信用額度、風(fēng)險分析、加強事后稽查等手段加強監(jiān)管效果，促進企業(yè)守法自律，建立企業(yè)自律化約束機制，完善企業(yè)誠信體系，實現(xiàn)為守法企業(yè)提供最大的通關(guān)便利。

（收稿日期: 2007-12-29責(zé)任編輯: 垠喜）