中國轉型期城鄉收入差距的制度成因分析

摘 要：中國轉型期城鄉收入差距呈擴大趨勢，城鄉收入差距偏大；城鎮居民收入增長率明顯大于農村居民收入增長率。重工業優先發展戰略、二元的價格制度是中國轉型期城鄉收入差距擴大的歷史成因；財稅體制、金融體制、戶籍制度是根本原因；此外，農村土地產權制度、二元的計劃生育政策、制度變遷擴大了城鄉收入差距。

關鍵詞：轉型期；城鄉收入差距；制度成因；

中圖分類號：F124．7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2008)01-0012-05

一、引言

中國經過二十多年的改革開放，城鄉收入水平得到顯著提高，與此同時，城鄉收入差距也日趨擴大，并在改革的不同階段表現出不同的特征。

許多學者認為政府的制度和政策，例如戶籍制度、價格政策、稅收政策、社會保障制度、教育政策等影響城鄉收入差距。國家計委經濟研究所課題組(1996)、《中國農業發展問題報告》研究組(2002)認為，中國現行的戶籍制度和城鎮就業制度對城鄉收入差距起到了擴大的作用。李實(2003)、蔡肪和楊濤(2000)認為城鄉二元分割的戶籍制度大大限制了中國城鄉間的勞動力流動。趙人偉和李實認為，政府對農副產品價格的控制、稅收政策、社會保障等會影響城鄉收入差距。例如，國家對農副產品價格的控制會直接影響到農村居民的收入增長幅度，從而進一步影響到城鄉收入差距甚至農村內部的收入分配的變動。研究表明，城鄉收入差距縮小的幾年里，農村居民收入增長較快，這幾年農副產品的收購價格也有較大幅度上調。稅收政策的收入分配效應強化了城鄉收入不均等的趨勢。還有的專家認為城市偏向的發展政策如社會保障政策、教育政策等擴大了城鄉收入差距，并將延續到下一代，使城鄉收入差距進一步擴大。不少學者認為，中國的二元經濟狀況同經濟政策密切相關，這些政策一方面是二元經濟結構的反映，另一方面又強化了現存的二元經濟結構。

二、城鄉收入差距的現狀

(一)城鄉收入差距不斷擴大，其變化呈階段性特征

許多學者用城鄉收入比等指標來衡量城鄉收入差距，城鄉收入比越大，表明城市與農村的收入差距越大，反之亦反是。表1顯示了用城鄉人均名義收入比和城鄉人均實際收入比所表示的收入差距變動趨勢。從表1可知，城鄉收入差距變化的總體態勢是不斷擴大的。城鄉人均名義收入比從1978年的2.567下降至1983年的1.848，到達谷底后自1984年開始攀升，1986年達到2.126，2001年達到3.111，直至2006年達到3.28，已經大大超過了1978年的水平。將城市和農村的名義收入分別用各自的價格指數縮減后相比，得到城鄉實際收入差距。城鄉人均實際收入比1985年最低，為1.385，此后有較大幅度提高，1990年達到1.636，2000年達到1.836，到2005年達到2.198。

從表1還知，城鄉人均名義收入差距變化呈階段性特征，可分為幾個變化階段。1978～1983年：收入差距明顯縮小；1984～1988年：收入差距擴大，1989～1991年：收入差距略有擴大；1992～1994年：收入差距進一步擴大；1995～1997年：收入差距有所縮小；1997～2004年：收入差距持續擴大，由1997年的2.469上升到2004年的3.21。

(二)城鄉收入差距偏大

中國轉型期城鄉收入差距經歷了比較顯著的變化。表1表明，中國城鄉名義收入差距經歷了由小變大的過程，城鄉人均名義收入比都大于1.848，1983年該比值最小；城鄉人均實際收入比，除了1985年小于1.5以外，其余所有的年份都大于1.5，2002年以后，該比值都大于2。再看經過調整后的城鄉收入比值，盡管經過價格指數調整后，城鄉收入比值有了明顯下降，但如果考慮到隱性補貼，則城鄉收入差距仍然非常高。有的學者認為調整后的城鄉收入差距比城鄉名義收入差距還高；有的學者認為調整后的城鄉收入差距比城鄉名義收入差距小，比城鄉實際收入差距大。總之，都比城鄉實際收入差距大。根據有關資料反映：世界多數國家和地區的城鄉收入之比為1.5：1左右，超過2：1的極少；在韓國、中國臺灣等經濟起飛時期，城鎮居民收入一般是農民的1.4～1.6倍。即使在一些收入分配高度不平等的發展中國家，城鄉收入差距也不像中國這樣大。由此，中國轉型期城鄉收入差距偏大。

(三)城鎮居民收入增長率明顯大于農村居民收入增長率

根據《中國統計年鑒》、《新中國五十年統計資料匯編》等相關數據計算整理得知，中國轉型期城鎮居民收入增長率都明顯大于農村居民收入增長率，在大部分年份都是如此。在1986年，城鎮居民收入增長率與農村居民收入增長率之差，達到了最大，前者的名義收入增長率為21.7％，實際收入增長率為13.91％；后者的名義收入增長率為6.6％，實際收入增長率為0.46％，兩者分別相差15.1％、13.45％。在1998～2003年間，城鎮居民收入不斷增長，農村居民收入增長緩慢，期間的每一年城鎮居民收人增長率都大于農村居民。例如1998年，城鎮居民名義收入增長率為5.1％，實際收入增長率為5.77％；農村居民名義收入增長率為3.4％，實際收入增長率為4.48％。2003年，城鎮居民名義收入增長率為10％，實際收入增長率為9％；農村居民名義收入增長率為5.9％，實際收入增長率為4.27％，城鎮居民名義收入增長率、實際增長率分別大于農村居民4.1％、4.73％。

三、中國轉型期城鄉收入差距擴大的制度成因

城鄉收入差距是我國轉型期經濟發展中的重要現象，離開了中國特定的制度，就不可能對其作出滿意的解釋。我國城鄉收入差距變化的主要原因之一是受一系列制度因素的影響，而且這些因素很大程度上強化了城鄉二元結構。

(一)城鄉收入差距擴大的歷史原因

1．重工業優先發展戰略。解放初期，國家實施了重工業優先發展戰略。為了完成重工業的跨越式發展從而實現工業化，中國國民收入的分配格局主要是向重工業傾斜、財富向城市集中、對鄉村抽取過多補給過少。發展重工業需要大量資金，而中國是一個典型的農業國，所以，只有犧牲農業利益，依靠農業剩余去支持工業的增長。重工業優先發展戰略的實施使工農業的發展嚴重失衡，從1949年到1978年我國工業總產值增長38.2倍，其中重工業總產值增長90.6倍；工業總產值占工農業總產值的比重由30％上升到72.2％；重工業總產值占工業總產值的比重由26.4％提高到57.3％。而同期農業產值在工農業產值中的比重由1949年的70％下降到1978年的27.8％。改革開放后，為使城市盡早實現現代化，國家的絕大部分資源和政策都以城市建設為主進行分配與制定。相應的政策和制度都是偏向城市和城鎮居民。長期以來農村的發展受到忽視，農民的收入得不到應有的提高，城鄉收入差距不斷擴大。

2．二元的價格制度。二元的價格制度也就是工農業產品價格存在“剪刀差”，剪刀差政策是建國后我國二元經濟社會結構主要政策支點之一，通過這種發展戰略，農業對國家工業化發展作出了巨大的貢獻，據測算，1979年以前的29年，國家以工農業產品“剪刀差”的形式從農業中提取的經濟剩余達到6 000億元～8 000億元。

改革開放以后，工農業產品的“剪刀差”政策一直存在，并繼續剝奪農業的經濟剩余。后來我國又出現了另外兩種形式的“剪刀差”：一種是城市職工與農民之間的工資收入“剪刀差”。城市職工享有相對較高的工資水平和社會福利水平，農民則只能依賴靠天吃飯的土地維持生存；另一種是政府低價征用農民耕地，高價批給外商或非農業生產者的土地收入“剪刀差”。最近十多年間，城市引發了建設經濟開發區等“現代圈地運動”，根據統計，通過“廉價征地”這一手段，城市從農村也就是從農民手里拿走了2萬億元人民幣。

(二)城鄉收入差距擴大的根本原因

1．財稅體制。財稅體制在我國城鄉收入分配差距產生和拉大過程中起著重要的作用。

(1)財政對農業支持不夠。世界上許多發達國家與發展中國家都采取支持農業的財政政策，但在我國實踐中，財政對農業的支持顯然很不夠，根據國家統計局的統計資料，1996～2004年，財政支農資金占農業總產值的比重平均為6.7％，低于發展中國家5個百分點，更低于發達國家23～43個百分點。國家農業支出占財政支出的比重總體下降。

(2)政府為城鄉提供的公共產品不均等

第一，國家對農村基礎設施的投入過低。20世紀90年代之后，農民收入增長幅度趨緩，城鄉收入差距越拉越大，可是農村的基礎設施水平與城市比較遠遠不是其收入差距的倍數所能反映的。在我國農村，有超過50％的人口尚未飲用自來水，許多居民沒有符合衛生標準的飲用水，交通網、能源網、信息網等基礎設施嚴重滯后。這些設施，在城市是免費或以低收費供給(帶有補貼性質)，而在廣大農村，大部分基礎設施是村民集資建設的，比如道路、飲用水、社區內的廣播系統等。

第二，國家對城鄉教育投入不均等。許多文獻研究表明公共教育對于縮小收入差距有積極作用。我國的教育存在“重城市，輕農村”的傾向，城鄉在基礎教育投入的差別是相當大的。根據《中國統計年鑒(2004)》的相關數據，2003年，在每10萬人口中，城鎮擁有中學數7.163所(其中高中2.158所)，農村擁有中學數5.114所(其中高中0.130所)；每萬人中，城鎮擁有中學教師數為54.132人，而農村僅為2.2102人。如果考慮基礎教育在質量上的差別，那么城鄉之間的教育差別更大。

第三，城鄉社會保障機會不平等。改革開放以來，城市居民大多可以享受現代社會保障制度，包括養老保險、醫療保險、失業保險等。而在農村，沒有類似城市的養老、醫療等社會保障制度，占中國人口60％左右的農民很多不能享受現代社會保障。2003年衛生部組織的第三次國家衛生服務調查結果表明，仍有79.1％的農村人口沒有任何醫療保障。

(3)稅收體制不合理。國家稅收體制不合理，擴大了城鄉收入差距。城鄉二元稅制是解放初期的二元稅制遺留下來的。1994年政府進行稅制改革后，在城市建立了適應市場經濟體制的現代稅制，大體上解決了城市工商業積累率過高的問題，理順了政府與工業以及城市居民的分配關系。在農村，政府盡管對農村征收制度進行了一些調整，但沒有從根本上改變其性質，農業稅費依舊很高。在撤銷農村人民公社建立鄉鎮政府后，財政預算內資金不能滿足鄉政府的正常需要，為了解決鄉鎮財政資金不足，國家授予了鄉鎮政府收費權，形成了農業稅收、糧食定購制度、收費三足鼎立的農村稅費制度，自此，農民的稅費負擔更加嚴重。二元稅制維護了城市居民的既得利益，嚴重違背稅收公平原則，導致了城鄉居民之間稅負的巨大反差，延續并擴大了城鄉收入差距。2004年以前的國家稅收政策對城鄉收入差距加大的作用很明顯。

2．金融體制。金融對經濟發展是非常重要的，改革開放以來，我國金融雖取得長足發展，但城鄉二元的特征也十分明顯，這直接影響了農業和農村經濟的發展，進而影響農民收入的增加，加大了城鄉收入差距。城市傾向的金融體制導致金融資源大部分向城市傾斜，主要表現在國家銀行信貸傾向城市和農村金融機構資金大部分向城市流動。

一方面，金融資源主要向城市傾斜。國家金融機構的資金幾乎全部用于城市的建設和發展，投向農村的資金很少，與農業的基礎性地位極不相稱。《中國統計年鑒(2005)》的有關數據顯示，在2003年和2004年，農業與鄉鎮企業貸款合計分別為16 073億元、17 912.3億元，分別只占貸款總額的10.11％和10.05％。章奇等(2004)對中國各省的銀行信貸和城鄉收入分配之間的關系進行了實證分析，結果發現，控制其他因素后，以全部國有及國有控股銀行信貸水平所衡量的金融中介發展顯著拉大了城鄉收入差距，原因是國有及國有控股銀行信貸大部分投向了城市。相比而言，農村得到國家的銀行信貸支持很少，拉大了城鄉收入差距。

另一方面，農村金融機構資金向城市流動的現象十分嚴重。改革開放以來，農村存貸年均差額由“八五”時期的1 071億元增加到“九五”時期的2 566億元，1980～2004年農民資金經過信用社渠道凈流出累計14 000多億元，加上郵政儲蓄渠道，這一期間農民資金凈流出合計18 000多億元。

3．戶籍制度。戶籍制度是影響城鄉收入差距的一個重要因素。中國長期實行嚴格控制城市人口增長的方針，國家對城市人口的增長實行政策加指標的雙重控制方法。1958年中國政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶籍管理制度，以法律形式嚴格限制農民進城，限制城鄉間人口流動。根據政策規定，只有少數幾種特殊情況才有資格申請將農村農業戶口轉為城市非農業戶口并遷入城市，戶籍制度把農民牢牢地固定在土地上。戶籍制度阻礙了農業剩余勞動力的轉移，使我國城鎮化滯后于工業化。根據劉易斯的二元經濟理論，只要城市部門不斷擴張，農業剩余勞動力就會源源不斷地流入城市部門，如果農業剩余勞動力完全被城市部門吸收，那么二元經濟結構會轉換，最終城鄉收入差距會消除。而在中國一方面是城市部門的擴張，另一方面又是農業剩余勞動力的滯留，二元經濟結構得到強化。戶籍制度阻礙了農業剩余勞動力的有效轉移，限制了生產要素的自由流動與合理配置，農業勞動生產率一直維持在較低水平，二元經濟結構無法改善，農民增收受到制約。此外，戶籍管理制度是農村居民所面臨的勞動就業、教育培訓、住房、社會保障方面所受到的一系列不平等待遇的制度基礎。

(三)城鄉收入差距擴大的其它原因

1．農地土地產權制度。在新制度經濟學的理論體系中，產權理論居于核心地位。一國的產權制度與整體經濟績效密切相關，是促進資源優化配置的重要機制。城鄉不同的產權制度安排會產生不同的收入分配效應，是影響城鄉居民收入差距的重要因素。目前，相對于城市居民的房產等擁有比較完整的產權，農村的農地土地產權制度是殘缺的、不完整的。改革開放之初開始實行的農村家庭聯產承包責任制，實現了農村土地所有權和經營權的分離，即農地所有權歸集體所有、農戶擁有經營權，這是對農村土地產權制度的重新安排，這個制度的執行對農村經濟發展起了積極的作用。但是，在這一基礎上形成的土地產權制度仍不完善，難以真正達到促進資源合理配置的目的，其最大缺陷表現為農民土地產權殘缺。完整的產權包括排他的所有權、自主的使用權、獨享的受益權和自由的處置權，而在聯產承包責任制制度下，作為經營主體的農戶并不享有其中的所有權，其它三權也受到了嚴重的限制或侵蝕。在城鄉不同的產權制度安排下，城鎮居民的收入能保持較快增速，而農民收入增長緩慢且不穩定，因此，城鄉收入差距必然不斷擴大。

2．二元的計劃生育政策。改革開放以來，我國實行的是城鄉二元計劃生育政策，生育政策在城鄉之間存在巨大差異：城市人口生育政策規定基本上是每個家庭只能生育一個子女，只有父母雙方均為獨生子女、第一個孩子有嚴重的疾病等幾種特殊情況才可以允許生育兩個子女，政策生育水平大約在平均每個家庭為1.1個子女左右；而農村每個家庭有50％左右生二胎，少數民族生育率更高且主要分布在西部落后的農村，農村政策生育水平大約是平均每個家庭為1.6個子女左右。

農村居民的生育率明顯高于城市居民，因此，導致同一時期農村勞動力負擔系數要高于城市，這必然對中國轉型期的城鄉收入差距產生重要的影響，從而擴大城鄉收入差距。郭劍雄(2005)通過經驗分析證明了農村居民的生育率明顯高于城市居民擴大了城鄉收入差距。

3．制度變遷。對任何一個經濟體來說，收入分配及其變化更多地表現為制度變遷和經濟發展的結果，也就是說制度變遷因素和經濟發展因素是收入分配格局及其變化的決定因素。中國轉型期城鄉收入差距的階段性變化與中國政府城鄉制度變遷有緊密聯系。制度變遷是經濟增長與經濟發展的重要動力，在整個改革過程中，各種制度變遷主戰場與重心卻始終在城市，這樣必然導致城市制度供給的充足與農村制度供給的缺失，從而使農村經濟運行缺少持續有效的制度推動。在中國轉型期，政府都是實施了有利于城鎮居民增收的制度或制度變遷，這種制度變遷的路徑依賴加大了城鄉收入差距的擴大。

4．腐敗等體制缺陷。我國正處于經濟轉型過程中，舊的體制已經打破，新的體制初步建立，還存在許多不完善的地方，如分配秩序存在一定程度的混亂，尤其是行政性壟斷、制度性腐敗等深層次制度性弊病在短期內還難以徹底打破和消除，對城鄉收入分配繼續產生重要的影響，腐敗、壟斷等造成了各種非法非正常收入大量存在。

陳宗勝和周云波(2001)通過實證分析，證明了各種非法非正常收入是導致全國(及城鄉)居民收入差距擴大的基本因素；而市場化改革過程中不可避免出現的制度缺陷(例如腐敗、壟斷、走私、偷稅等因素)是體制轉軌時期我國非法、非正常收入滋生蔓延的根本原因。雖然非法、非正常收入在城鄉都存在，但由于權力資源主要集中在城鎮，從而導致城鄉收入差距擴大。