建立基于系統控制的城市應急管理模式

摘要：雖然已經有不少文章從一般的意義上就城市應急管理的預警機制和應對措施提出了見解，但對這個問題的討論仍然需要引向縱深。我們需要從發展戰略再定位的角度出發，從基于系統的而不是枝節的、基于全過程的而不是片段性的、基于戰略的而不僅僅是戰術的角度去考慮問題。本文認為建立系統控制的應急管理模式需要包括戰略能力、發展能力、過程能力(包括預防、準備、應急、恢復)三個方面，討論了加強三個方面能力建設的策略。

關鍵詞：城市應急管理；系統控制；能力建設

中圖分類號：C912.81

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2008)06—0019—04

21世紀的中國急需加強有關城市安全和應急管理的研究，雖然已經有不少文章從一般的意義上就應急管理的預警機制和應對措施提出了見解，但對這個問題的討論仍然需要引向縱深。我們需要從發展戰略再定位的角度出發，從基于系統的而不是枝節的、基于全過程的而不是片段性的、基于戰略的而不僅僅是戰術的角度去考慮問題。通過研究世界衛生組織和聯合國其他部門的有關資料，本文認為建立系統控制的應急管理模式需要包括戰略能力、發展能力、過程能力(包括預防、準備、應急、恢復)三個方面。在此，就這三個方面的能力建設提出一些自己的看法(圖1)：

一、確立以人類福利為導向、把風險意識內化的發展理念

基于系統控制的應急管理模式的第一要素是提高應急管理的戰略意識。一個國家、地區或城市的應急管理能力首先表現在有無把風險意識內部化、制度化的發展觀念和發展戰略，這方面的意識薄弱往往是導致其他一系列問題發生的原因。從這個角度審視，我們以往的發展觀念和發展戰略通常存在著兩個方面的問題：

一是過多關注日常的以積累性、典型性為特點的發展過程，而缺乏應對突發的非典型發展因素的思想意識。這導致我們在確定發展戰略、制定發展政策和布局發展項目時，很少對突發事件的防范進行主動的安排。事實上，發展過程和發展成果是建設性因素和破壞性因素的迭加，增加前者可以擴大發展的成果，減少后者則可以保護發展的成果?？上覀冊诎l展觀念和發展戰略中往往是強調前者而輕視后者，結果從一開始就降低了防范非典型事件發生的能力。

二是過多關注經濟增長等外表性、物質性的發展方面，而較少關注人類福利等實質性的發展目標。由于一個破壞性的非典型事件經常對人類的生命安全、財產安全、環境安全帶來巨大的風險。因此，以人類福利為導向的發展戰略要求高度重視風險防范。可惜我們以往的發展觀念主要是以經濟增長為導向的，結果影響了在防止人類風險上我們應該有的許多投入。如，2003年非典型肺炎事件，就明顯地暴露了我們在城市衛生體系方面所提供的公共物品和公共服務的短缺。

因此，建立基于系統控制的應急管理模式，首先要求我們在發展觀念和發展戰略層面上而不是一般的技術層面上，有根本性的轉變和提升。從這個意義上講，我們對國家綜合競爭力和城市綜合競爭力等概念的理解，需要賦予更加完整的內涵。在人類發展會不時遇到非典型事件干擾的21世紀，我們應該認識到，國家與國家之間、地區與地區之間、城市與城市之間綜合競爭力的差距，很大程度上取決于基于防范非典型事件的意識、戰略和能力。

二、提高有利于降低風險易感性和提高風險適應性的能力

基于系統控制的應急管理模式的第二要素是提高風險防范的發展能力。無風險意識的發展觀念和發展戰略，不可能自覺地通過發展去降低國家或城市對災難事件的脆弱性；而有風險意識的發展觀念和發展戰略，則要求發展必須有利于降低社區對災難事件的脆弱性。這意味著，我們在制定城市的發展戰略、發展政策和發展項目時要注意提高兩個方面的能力：

一是要降低社區對于風險的易感性。易感性是國家、地區、城市對于某種風險或某些風險的暴露程度。例如，太平洋沿岸地區的國家和城市因為地理位置和地質環境易于發生強烈地震，2003年的非典型肺炎事件特別起源于喜歡吃野生動物的廣東，這都是易感性的表現。降低城市對于風險的易感性是：通過“風險分析”來測定影響城市發展的災難類型(自然原因、污染原因、技術原因還是人為原因)，通過“影響評估”估計潛在危險的影響程度，通過發展戰略、發展政策、發展項目來減少城市暴露于這些災難的機會。

二是要提高社區對于風險的適應性。適應性是國家、地區、城市對于某種風險或某些風險的處理能力。適應性的高低反映了一個社區對于應急事件的駕馭能力。高適應性的社區面對強的災難易感性可以沉著自如地化解困難；而低適應性的社區則可能使一個一般的應急事件擴大為重大的災難事件，并使得災難不斷得到發展。我國近年來發生的諸多城市危機事件多少顯示了，社區或城市適應性差異導致了事件發展的程度差異。因此，基于系統控制的應急管理模式要求在整個發展中要致力于提高一個國家、地區和城市對于風險的適應性。

提高風險防范的發展能力是要通過具體的發展規劃、發展政策和發展項目，降低城市對于災難的脆弱性，有預防性地保護人類發展的成果。風險防范的發展能力從整體上體現了一個城市的發展水平和綜合競爭力。一般來說(圖2)，有防范能力的城市會有效地對潛在的災難做出反應，當災難事件發生時它的影響將是緩和的；而無發展防范能力的城市在災難中會受到沉重打擊，也許要用很多年才能從發展的嚴重退步中恢復過來。

三、建立危機預防和危機應對相結合的全過程管理機制

基于系統控制的應急管理模式的第三要素是全過程的管理能力。面對20世紀以來人類風險增大的狀況，聯合國有關組織特別是世界衛生組織的專家已總結出一套系統的應急管理過程理論?；谌^程的應急管理通常包含了以下四個階段的工作(圖3)：即危機前的預防階段、危機前的準備階段、危機爆發期的應對和危機結束期的恢復。其中，預防和準備階段屬于事前管理，重點是盡可能地防止和減少災難事件發生；應對和恢復階段屬于事中和事后管理，重點是控制和減少災難事件的影響。因此，建立中國城市基于系統控制的應急管理模式，需要培育和強化四個方面的過程能力：

一是在預防階段，要把重點放在盡可能地防止和減少應急事件發生。因為沒有對應急事件的預防，人類社區就會暴露于不必要的危險之中。對應急事件的預防重點包括：(1)防止或預防災難引起應急事件；(2)減少或緩解應急事件可能帶來的影響。盡管應急管理是一個連續的過程，每一個階段都不可掉以輕心。但要實現低風險或低代價的發展，最大程度地保障人類安全，我們的應急管理戰略就需要更多地立足于事前預防而不是事后救助。

二是在準備階段，要強調應急理念、應急計劃和應急管理的制度化，讓城市中的政府、企業、社會事先了解應急管理的一般過程和各個不同要素。這樣，遇到災害時他們就不會不知所措。因為他們已非常熟悉這一切，并對自己作用和責任的履行充滿信心。對應急事件的準備重點在于：(1)各級各部門人員要做到訓練有素；(2)處于危險社區的人員要得到足夠的教育；(3)政府部門要經常監督和評價這些措施。

三是在應對階段，要注意處理應急事件需要有與處理日常事件不同的方法，它要求轉變且學會如何去應付已發生的危機事件。應急處理與日常處理的不同在于：(1)在應對階段，維持生命安全需要替代日常事件處理成為第一重要的事務；(2)在應對階段，部門間的協調需要替代日常事件中的各自工作，必須在同一時間即維持正常工作又開展應急事務；(3)在應對階段，偶發事件指揮系統已成為對付突發事件的主要手段(圖5)。

四是在恢復階段，要考慮如何有條理地從應急管理轉向日常管理。如果對一場重大災害事件后的恢復工作沒有計劃，那么實際損失可能要比災害事件本身造成的損失更大。災難恢復工作的重點包括：(1)如何管理災害事件后的恢復工作；(2)如何使災害之后的社區恢復原狀；(3)如何提供所需的幫助保證城市恢復正常秩序；(4)特別是要考慮把應對階段中的一些應急措施提升成為具有長期預防作用的制度化行為。

(責任編輯：陳曉東)