公共事業收費制度改革迫在眉睫

國務院機構改革方案備受關注。加快推進機構改革，進一步轉換政府職能，建設服務型政府，已經成為時代發展的客觀要求和必然選擇。長期以來，我國政府一直比較注重推動經濟的增長，而忽視了社會管理和公共服務。公共需求的全面快速增長，要求我國強化政府公共服務職能，建立公共服務型政府。

為了更好的推進公共事業市場化和公共事業收費改革，保障消費者的合法權益，促進我國公共事業健康、穩定、高效的發展，中國法學會消費者權益保護法研究會、中國消費者協會、中國質量萬里行促進會、中國消費者報社、北京市朝陽區人民法院于2008年3月14日在朝陽區人民法院舉行“弘揚3·15精神暨公共事業收費法律研討會”。與會專家一致認為，建設服務型政府，降低公共事業收費為目標的公共事業收費改革是一項涉及面廣、社會敏感度高的艱巨工作，要兼顧政府、公共事業企業、消費者三者的利益，尤其要考慮到我國的現實國情，循序漸進，穩步實行。

三劑猛“藥”：確保消費者利益

在社會各界的共同推動和努力下，公用事業收費中的有些問題，如鐵路運輸春運不漲價、電信資費下調等，已取得了實質性的進展。但是，目前，公用事業收費方面仍存在著一些忽視消費者利益、追求高額壟斷利潤、價格聽證走過場的問題，損害了消費者的合法權益，阻礙了構建和諧社會目標的實現。現就公用事業收費與消費維權問題，提三點建議：

第一，公用事業收費要關注弱勢群體利益，確保消費者合法權益。堅持以人為本的科學發展觀，在消費領域即是以消費者為本，樹立尊重消費者權益的理念，公用事業更應體現這一理念。公用事業是由政府提供的公共產品，其經營單位往往獨享國家資源和特殊政策。作為公益行業，應對廣大民眾提供無差別的普遍服務，其價格水平應考慮各個階層的承受力，使每個人都能享受到社會進步和改革開放的益處。因此，公用事業的價格應相對平穩，更多通過引入競爭機制、降低企業經營成本、加大政府財政補貼等方式解決面臨問題，而非不斷地進行提價，取財于民。

第二，公用事業定價要公開、透明，更多聽取消費者意見和心聲。消費者是公用事業價格調整中重要的利益關系人。由于公用事業的特殊性，消費者對其經營單位無法選擇，對其價格只能被動接受。因此，要保障公用事業定價的公平合理，就要加大消費者參與力度，通過價格聽證等方式，傾聽和吸納消費者的意見，保證決策的科學、合理。目前，對于價格聽證，消費者意見較多，認為有些聽證會是只聽不取，流于形式，缺乏應有的實際效果。我會建議進一步完善價格聽證法律體系；嚴格代表選拔制度，保證消費者代表的名額和發言權；提供足夠的成本信息，保證調查的經費和時間；全程公開聽證過程，對各方意見給予反饋；說明最終決策理由，接受社會各界監督。

第三，政府對于公用事業要加強調控和監管，有限引入市場競爭機制。公用事業屬于自然壟斷行業，對其收費問題應加強宏觀調控和監管。一是加強成本審核，督促企業降低經營成本；二是確定上限管理模式，逐步引入市場競爭機制；三是改善成本監控體系，建立相關數據平臺，加強預算和支出管理監控，強化違法責任追究。

維護公平：讓弱勢群體同享改革成果

改革開放50年，廣大民眾是改革堅定的支持者，他們承擔了巨大的改革成本并付出了代價。國家經濟得到了快速發展，國家面貌發生了重大變化，人民群眾理應分享國家進步和經濟改革的成果。

公共事業收費對各類弱勢群體生活的影響更為直接和明顯。世界各國一般將老年人、兒童、殘疾人、貧困線以下人群視為弱勢群體。我國現階段除上述人群外，還包括城市下崗人員、農村貧困農民(包括困難農民工)等等。為維護社會公平，建議對弱勢群體給予特殊政策的支持。

老年人群：1982年世界老齡大會將60歲以上作為劃分老年人的界限，60歲以上占人口10％為進入老齡社會標準。1995年我國老年人已占總人口的10.7％。老年人的經濟困難主要表現為收入來源少、收入水平低。而社會公共交通、公共娛樂場收費，公共圖書館、展覽館、公共養老院收費等等的減免范圍和標準都直接涉及老年人群的經濟利益，也是各國對老年人通用的一些辦法。

殘疾人群體：全世界約有5億多殘疾人，占世界總人口10％左右。我國現在殘疾人約6000萬。殘疾人群經濟上的困難主要表現為就業困難、收入低或無收入、受教育程度低。公共事業收費需要對殘疾人群給予特殊政策的支持。

兒童群體：全世界有21億兒童，占1總人口的56％，每4名兒童有1人生活在極端貧困中。我國是聯合國《兒童權利公約》的締約國，應實行“兒童優先”原則。隨著我國社會事業及經濟的發展，在公共交通收費、兒童娛樂場收費、義務教育期間減免學雜費和書本費等等都采取了很多措施和辦法，近幾年為防止學校各種名目的亂收費，加強了嚴格監督檢查程序。

貧困農民群體：改革開放以來，我國廣大農村地區基本上解決了溫飽問題，但仍有一些地區的農民未擺脫貧困。值得關注的是在農村以各種名目設立的收費和攤派，加重了農民的負擔，如搞農田水利基本建設、道路交通設施等等的不合理攤派，公路設卡亂收費、集體企業負債后向權民攤派等等，均增大了農民負擔，特別是困難農民的負擔。現在農村所設立的解決各種糾紛的法律服務機構，為減少農民負擔，也需要進一步規范各項收費標準，或更多地開展法律援助工作，使農村公益法律服務成為政府的公央產品。

公共服務：賠本的買賣政府干

黨的十七大報告提出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。強調著力轉變職能，健全政府職責體系，完善公共服務體系。

從黨的十七大報告對公共服務的重要論述來看，提高政府提供基本公共服務的能力是建設服務型政府的重要內容，也是政府轉變職能的關鍵。之所以強調政府提供基本公共服務的職責，是由于社會主義市場經濟體制的本質決定的。其中，市場經濟體制中的市場機制確保普通消費品的有效供應，但市場也有失靈的時候，尤其在公共物品和公共服務領域。因此，市場經濟的社會主義屬性要求政府必須在確保市場交易秩序與競爭秩序的基礎上，進一步履行自己的服務型職責，向社會公眾提供良好的公共服務。

政府提供公共服務，原則上應當采取免費或者從低定價的政策。從公平和理想的角度看，政府提供的公共服務應當采取免費的態度(如公園和圖書館)。但是，在道德風險無法有效化解、公共服務需求人數顯著超過公共服務的提供能力、或者公共服務的財力負擔無法承受的情況下，應當采取低價政策(如公共地鐵交通)。當然，從低定價的政策本身并不意味著政府公共服務的營利性，而是意味著政府和消費者共同承擔公共服務的成本。例如，北京市將地鐵價格由5元降至2元就是一種從低定價的政策，北京市人民政府為此支付了巨額財政補貼。我國建立社會主義市場經濟體制時間不長，有人誤以為搞了市場經濟，一切服務都是商品、都由市場提供，政府無需提供任何公共服務。殊不知，即使在西方市場經濟國家，政府也要承擔公共服務的提供職責。

值得強調的是，政府提供公共服務的形式和機制應當具有多元化。首先，公共服務的形式多種多樣。凡是市場不能提供的商品和服務(如公共地鐵交通)，或者市場雖然能夠提供，但廣大消費者不能以可承受的合理價格取得的商品(如商品房)和服務都屬于公共服務的范疇。例如，在商品房價格不斷飆升的情況下’一些低收入階層無力以市場價格購買或者租賃商品房，政府就有必要為低收入階層提供低價格的保障性住房。

其次，政府提供公共服務的載體應當具有多元化。政府既可以透過相應的行政機關直接向廣大消費者提供公共物品，也可以通過下設的事業單位提供，通過控股的國有企業提供，還可以向包括國有企業和民營企業在內的各類企業公開招標采購公共服務。

收費亂象：應該盡快成為歷史

從法理上講，任何一個國家不可能讓公安局、法院和檢察院這一類的行政、執法和司法機構來收費，但是中國很例外。

有學者說：“誰收費，誰受益”的制度設置已經成為行政部門收費胃口越來越大的動力源，罰沒收入在一些地方更成為左右財政收入增長的重要因素。盡管從20世紀末起中國政府三令五申要清理、整頓各種亂收費和不規范收費，但是情況總是此消彼長，老項目消失了，新的項目又出現了，群眾總是感覺自己到處在交費。

中央黨校教授周天勇指出，中國“幾乎沒有一個政府部門不收費”。許多行政部門在設立之初，就沒有獲得國家財政撥款預算，而是由國家下發相關文件設立該部門的收費、罰款項目，以此養活機構內的公務員。國務院歷年來針對收費問題發出數不勝數的清理文件和通知，基本上很難實現預期效果，因為考慮自己的切身利益，下級政府和官員們總能想出對策。

中國國家稅務總局副局長宋蘭表示，中國的稅收收入已占財政收入的95％左右，是財政收入最主要的來源。這標志著中國向稅收國家轉型的基本完成。但龐大的政府收費規模使這一轉變打了折扣。周天勇說，2006年中國政府財政收入接近3.2萬億元，如果加上1.3萬億元的預算外收費、土地出讓金7000億元、社保8000億元等預算外收入，國有企業上交利潤2000億元以上，中國GDP的實際稅負已經在33％左右。

中國現今非稅收入管理模式存在的問題已經嚴重制約了國家公共財政制度的建設。這樣的情況不能再拖延了，中國這種扭曲的體制下產生的各種收費亂現象，應該盡快成為歷史。中國要建成人民信賴的公共服務和社會管理型的政府，關鍵是要實現政府行政和執法的零收費。

應當看到，政府亂收費直接導致包括公路、場地等在內的各種亂收費現象的蔓延。比如機場、廣場、開發區之類。因為它們的共同點是動用了國家即人民的資源，無論是土地還是金錢。這些本來權在人民的項目，做還是不做，做多大規模，如何去賺錢，賺了錢干什么，都應由人大去討論決定，都應在陽光下操作的。但這些年，有些地方有些項目，完全不是這樣，想占地就占，想花錢就花，項目想給誰就給誰(當然不少也是在“招投標”的名義下進行的)，其結果便是，國家損失了，老百姓蒙在鼓里，而極少數人卻毫不費力地獲利!這也是近些年人們極其痛恨的官商勾結、權錢交易乃至“仇富”(仇恨富人的為富不仁)的根本原因。本屬老百姓人皆有份的公權公帑，就這樣輕而易舉地流失了，流到了一些富人、官員的兜里。這類交易、合作中，藏有多少權錢交易、暗箱操作的貪腐黑幕呵!

完善價格聽證：收費要收得明明白白

根據《價格法》第23條的規定，與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價。政府價格主管部門在制定政府指導價、政府定價之前，應當開展價格、成本的調查，要舉辦聽證會，進行廣泛的溝通，充分聽取消費者、經營者的意見。

聽證程序實際上是各方利益的代表們相互博弈的過程，最后形成一個雙方都可以接受的方案，通過相關部門的確認，從而成為社會普遍遵守的價格準則。這是一個法定程序。在公共產品和公共服務的價格公正合理的前提下，任何價格的調整都必須嚴格遵循這一法律程序。

目前在聽證制度中存在很多問題，最主要的是聽證會經常被淪為擺設。事實上我們并沒有看到在法定的聽證程序中利益雙方的相互博弈，特別是消費者代表的建議往往不被重視，而聽證會所形成的意見在最后的價格決策中也沒有得到真正的重視。大部分情況下是“逢聽必漲”，聽證都成了漲價的借口，而聽證程序也變成了“紙面”上的法定程序，成為一個必走的過場。

這些問題不解決，公眾將逐漸對價格聽證會喪失信心，價格聽證會也將失去它的存在必要，成為體現所謂“公平”的擺設，甚至會導致莊嚴的法律規定的權威性受到質疑。我們認為，價格聽證程序不單單只是一個關于公共企業價格調整的法律程序，還必須真正發揮這一法律程序應有的作用。

在目前所有的漲價申請中，我們都可以看到申請企業成本提高的理由，看到“虧損報告”。但是，所有的“虧損報告”都是企業提出的，參與聽證的人根本不可能調查清楚“虧損報告”是不是真正屬實，因此老百姓有理由對申請企業的成本核算產生合理的懷疑。例如，2007年的交強險聽證，保險公司提出的賬目清單及其上一年度的“虧損報告”，就曾受到眾多的質疑。

本著“公平、公正、公開”這一民商法上的基本原則，對于那些關系到老百姓切身利益的收費、漲價問題，老百姓是有知情權的。有人曾建議，先由審計部門對相關申請企業進行審計，獨立的中介機構和消費者代表進行監督，其結果及其數據向社會公布，再對相關價格問題進行聽證。我們不是說公共企業所提供的服務和生產的公共產品不能漲價，但老百姓交錢需要有令人信服的理由。

北京公交低票價：公共產品價改的亮點

近兩年來，北京市在公共產品價格管理方面提出了一些新的思路，也在一些政府管理的公共產品價格制定和調整過程中積極實踐，取得一些經驗。其中，2006～2007年進行城市公共交通低票價政策的改革受到全國的廣泛關注，得到中央的肯定和市民的好評，成為近年來全國價格改革工作中的一個亮點。

為了配合推進公共交通的優先發展，倡導市民綠色出行，節約資源，保護環境，北京市對佘共交通票制票價進行了較大的改革。2006年5月在全市公共交通系統引入電子月票，取代了服役半個多世紀的紙質月票。從2007年1月1日起，取消了地面公共交通的月票。

為了確保原月票持有者的利益不因改革而受到損害，同時為吸引更多的市民放棄私家車而選擇公共交通出行，北京市實行了將城區公共交通票價全部就低統一為單一票價，并且對持IC卡乘車的乘客實行成人四折、學生二折的優惠。2007年10月，結合新的軌道交通線開通，北京市發展和改革委員會對全市軌道交通票價進行重大調整，改變了軌道交通單線定價、跨線加價的方式，實行全路網單一票價，價格水平下調了1／3。從2008年1月15日起，北京市對遠郊區縣的公共交通票價進行改革，對持IC卡乘坐連接市區與郊區“9”字頭公交車的乘客實行成人四折、學生二折的優惠，對遠郊區縣區域內公共交通也要求各區縣政府盡快落實優惠政策。

在這一系列改革中，北京市堅持了公共交通的公益性定位和公交優先的原則，加大公共財政對公共交通的支持力度。統籌考慮當前和長遠交通矛盾，堅持低票價政策，充分利用價格導向作用，引導市民優先選擇公共交通出行，進一步緩解城市交通擁堵，改善空氣質量。堅持人性化管理，簡化票種，無障礙換乘，實現“一卡通”、“一票通”，方便乘客出行。

伴隨經濟體制改革的進程，北京市對公共交通等公共產品價格的管理有一個明顯變化的過程。在改革之初，為了籌集用于公共服務發展的資金，北京市曾出臺了一系列的具有市場化導向的政策，如對公共交通上市企業的線路制定較高價位的票價、區別不同的車型(空調車、普通車)制定不同的價格等。隨著經濟的發展、財力的增加，在對公共產品價格管理的思路上也發生了一些變化。公共服務不完全以成本決定價格，更多地考慮市民的承受能力。公共財政向公共服務傾斜，加大對公共服務的補貼力度，用以維持公共服務的低價格。這一轉變既是經濟發展的直接成果，也是建設和諧社會執政理念的直接體現。

從改到革：他山之石可以攻玉

近年來，國家對公共事業，主要是對公共服務事業的投入逐步加大，對各級政府的收費問題作了必要的調控，并在義務教育、醫療、公共交通收費改革上作出了一些有益的探索。但筆者研究認為，解決中國公共事業收費問題的核心，是規范公共權力的使用，強化公共資源優化配置，加快我國國情的公共事業的立法。

筆者實地考察過英、日、法、德、韓、瑞士等國的公共服務收費制度。許多國家法律明確規定，稅外收費機關、收費標準由法律規定，即除法律授權外，任何機關不準稅外收費。而且多數國家實行取于納稅人、服務納稅人的原則。涉及公共服務領域者，從象征性收費到全面免收費。朝鮮實行全民義務教育、免費醫療制度，是一個好的范例。

與此相對應，可以看出中國收費制度改革，包括公共事業收費和各種罰款制度-的改革，其實質不僅僅是“改”，而最終是“革”，即撤銷亂收費的準政府部門，取消法定稅收之外的所有亂收費或變相收費。

社會主義優越性的主要特征，是考量公共事業的水準，而公共服務事業費用的承擔，包括教育、醫療、公交、社保等費用，尤其教育費用，在條件允許的情況下，可由政府承擔更多的責任。

根據我國法律規定，我國實行九年制義務教育制度，而一些地方受教育者實際上少了學費，多了雜費；一些地方農民工因無暫住證，其子女在城市有校不能進，有學不能上。還有的一些農民子女在簡陋的校舍，在石板上讀書，甚至因交不起雜費而被迫輟學。百年大計，重在教育。各級政府應依法履行職責，為國家的強盛、民眾的福祉，承擔起應有的責任。

目前，我國某些公共服務收費過高、過亂的根本原因，在于無法可依、有法不依、執法不嚴。而加強我國公共服務建設的重點，一是加快公共事業立法。主要包括教育、醫療、公交、社保等領域的法制建設。二是實行“費”改“稅”。規范直至取消各級政府的非稅收入，規范非稅收入部門的管理；有保留必要的部門應與稅收部門合并，進而廢除非稅收費制度。三是規范收費部門和收費項目。在不能一步到位完全取消稅外收費的情況下'加強對稅外收入的征收管理，包括限定收費主體、收費范圍、收費標準、收費程序、收費的終止、法律責任等，建議用立法，對其作出明確的界定規范。