論當代公共行政的公共性

［摘 要］公共性的概念可以從不同角度、不同歷史文化背景去理解。對于公共行政來說，公 共性是其根本性質(zhì)，它決定著政府的目標和行政行為的取向。研究公共行政的公共性非 常必要，但是在當代如何培育公共行政的公共性，則需要從多個方面去努力，如培養(yǎng)公眾參 與公共活動的積極性、提升公共行政主體的素質(zhì)以及增強公共行政的法治性等。

［關(guān)鍵詞］公共行政；公共性；公共精神

［中圖分類號］D035 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－2234(200 8)02－0033－02

一、相關(guān)概念界定

（一）公共行政

這里是從廣義上來講的，即公共行政或是指國家職能中立法和司法以外的全部職能 的總 稱；或是指一定的社會組織，在其活動過程中所進行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等活動 的總稱；還指公共行政主體對國家事務(wù)和社會事務(wù)以決策、組織、管理和調(diào)控等特定手段發(fā) 生作用的活動。總之，公共行政有以下三方面的含義：首先，它屬于國家的范圍，即屬于公 務(wù)；其次，只有政府或者行政機關(guān)的權(quán)力才是行政權(quán)力；第三，行政權(quán)屬于“執(zhí)行權(quán)”，它 是按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序去行使國家職能從而實施的法律的行為。

（二）公共性

公共性的概念，不同的學(xué)科與視角存在不同的結(jié)論；針對不同的歷史文化背景，也 有 不同的理解。王樂夫教授在《公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心》一文中對“公共性”的 內(nèi)涵從公共行政與哲學(xué)的角度進行了闡述，將其觀點歸納為如下六個方面：〔1〕

1.作為一種分析工具的“公共性”。即：“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動的基本性 質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托 權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定 與執(zhí)行公共政策。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸 結(jié)為公共精神，即：民主的精神，法的精神，公正的精神，公共服務(wù)的精神。這四種公共精 神在公共行政活動中實現(xiàn)的方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護又 受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、 參與的過程，等等。〔2〕

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共行政的最新理念：它揭示 了公共目的的公益性，強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了公共行政的范圍是那些公共事 務(wù)，揭示了公共行政所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予；它體現(xiàn)著行政過程中的責任，要求行政行 為必須對其后果無條件承擔責任；它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強調(diào)注意聽取公民 的意見；它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認可，等等。〔3〕

4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的 制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向， 新公共行政主張：社會公平、代表性、響應(yīng)性和參與以及社會責任感。公共管理者被視作以 公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)。〔4〕

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì) 。他認為，“公共性應(yīng)當貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機構(gòu) 本身的組織原則”。

綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上 “公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運用上“公共性”要 體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性，要體現(xiàn)全社會的公共精神。第三，在公共部門運作過程 中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在公共利益取向上，“公共性”表明公共利益是 公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在公共理念表達上 ，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）。 總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公 平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

這一歸納是科學(xué)的，對“公共性”的內(nèi)涵從公共行政與哲學(xué)所遵循、體現(xiàn)與代表的價值 取向、精神、理念、思想、行為方式、行為取向和行為結(jié)果等各個方面各個領(lǐng)域都給予了關(guān) 注與研究，讓我們對“公共性”的內(nèi)涵有了更深層次的理解與認識。從這個角度出發(fā)，可以 用一句話來總結(jié)“公共性”的內(nèi)涵，即公共性就是公眾所必須遵循與體現(xiàn)的一種價值觀，一 種理念，一種行為的指導(dǎo)思想。

（三）公共行政的公共性

公共性是公共行政的根本性質(zhì)，它決定著政府的目標和行政行為的取向。〔5 〕綜合以上 分析與闡述，可以把公共行政的公共性定義為：行政作為公共管理主體在公共管理活動中的 一種分析工具，所表現(xiàn)出來的一種公共精神、一種最新理念、一種價值基礎(chǔ)等，它是主體間 在維護公共利益問題上所達成的廣泛共識，以及共同所確立的民主、公平等行為價值目標。 行政的主體合法性、公共利益指向性、公眾參與性、公眾代表性及公共價值性等。簡單地說 ，也就是指國家公務(wù)人員在制定公共政策、執(zhí)行公共意志、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、 維持公共秩序、謀求公共利益從而實現(xiàn)公共目的的過程中所體現(xiàn)出的公平、正義以及合法性 等。

二、研究公共行政公共性的意義

（一）公共行政的公共性體現(xiàn)了對社會公平的重視和追求

新公共行政學(xué)充分展示和體現(xiàn)了對于公平、正義的重視。而且正如上面所說，公共 行政 的公共性體現(xiàn)了一種公共精神，而這種公共精神則以民主、平等、公平、公正和正義為主。 同時公共行政的公共性要求承認社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；政府的 公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明，從而逐步實現(xiàn)政府與公 民平等化。這些公共精神就是對社會公平的充分體現(xiàn)和重要表現(xiàn)，更是對社會公平的重視和 追求。

（二）體現(xiàn)了“以人為本”

張康之教授認為在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內(nèi)涵，行政組織以 及行政人員能否有以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實現(xiàn)。 正因為它體現(xiàn)了“以人為本”的內(nèi)涵，所以在公共行政的職能上，也正在逐步從以政府運作 為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變，從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利 益最大程度的實現(xiàn)為中心的轉(zhuǎn)變，從權(quán)力支配的行為模式向服務(wù)的行為模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn) 變體現(xiàn)了公共行政的“以人為本”。

（三）是建設(shè)服務(wù)型政府的理論來源與依據(jù)

服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下， 通過 法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。它的這 些理念與內(nèi)涵正是公共行政的公共性所體現(xiàn)與包含的內(nèi)容與特征。服務(wù)型政府的建設(shè)不是空 中樓閣，它需要一定的理論支撐和依據(jù)。而這些支撐與依據(jù)依我個人來看就是從公共行政的 公共性這里找尋與衍生出來的。

（四）是公共行政文化的價值追求

公共行政文化是指社會民眾在社會現(xiàn)代化過程中逐漸形成的，由公共行政系統(tǒng)的總 體價 值觀、功能結(jié)構(gòu)觀、行政過程觀和政民關(guān)系觀四方面基本價值取向模式所共同構(gòu)成的一個有 機系統(tǒng)，是符合當代社會發(fā)展要求并充滿活力的一種新型行政文化。〔6〕它的構(gòu)建 正是為了 實現(xiàn)公共行政的公共性。任何文化必定以一定的價值為其存在的核心和骨干，或者為追求的 方向和目標，而公共行政文化的價值核心、價值目標和價值追求就是公共性，公共行政文化 是一種尋找公共性和實現(xiàn)公共性的文化。

三、在當代如何培育公共行政的公共性

（一）培養(yǎng)公眾參與公共活動的積極性

公共性與公眾是密不可分的，培育公眾參與公共活動的積極性是培育公共行政公共 性的 基礎(chǔ)。因為公眾始終是公共行政活動的主力與主要參與者，更是公共行政活動利益的直接指 向者，公共行政的目的是否達到，效果是否明顯，公共政策制定的正確與否，公共意志執(zhí)行 的力度如何，公共秩序維護的如何，只有公眾是否滿意才是這一切工作的唯一檢驗標準，也 就是說公眾是最明顯和最直接的體現(xiàn)者。所以只有公眾積極參與到公共活動中來，才能夠更 好地培育公共行政的公共性。

要培育一個當前我們所在這個社會的公共性，首先要增強公眾參與的積極性。這種參與 包括直接的參與和間接的參與。所謂直接的參與是指公眾直接參與國家政策的制定、公務(wù)的 執(zhí)行，如參加聽證會等。而間接的參與，主要是一種社會監(jiān)督，對我國行政主體包括政府官 員和公務(wù)員的公務(wù)活動進行監(jiān)督。公眾要有一種社會主人翁的意識，意識到自己有責任也有 義務(wù)參與公共行政活動，為爭取個人權(quán)利而努力，為實現(xiàn)全社會公共利益和公共目的而奮斗 ，更為社會進步而獻力。

（二）提升公共行政主體的素質(zhì)

提升公共行政主體的素質(zhì)則是培育公共行政公共性的主要方面。在公共選擇理論里 說， 國家公職人員即公共行政主體他們也是理性人，他們在制定公共政策、執(zhí)行公務(wù)時，也會進 行理性選擇，他們首先要權(quán)衡一下制定的這項政策是否對自身有利。如果會削弱他們的私人 利益，那么他們就會設(shè)法阻撓這項政策的制定、生效和執(zhí)行。但是又因為他們代表的是公共 利益而不是私人利益，所以一定要切實提高他們的個人素質(zhì)，培養(yǎng)他們大公無私的品德與精 神，在最大程度上減弱他們的這種私心。但這是一個漫長的過程，不但要提高他們的待遇保 障他們的生活，同時也得力于精神文明素質(zhì)的提升。

我們所希望的行政人員，“他應(yīng)當‘是一個見聞廣闊的、積極參與的公民；他有明顯的 個人效能感；在同傳統(tǒng)的影響來源的關(guān)系中，他有高度的獨立性和自立性，特別是在他決定 如何處理個人的事務(wù)時尤為如此；他樂意接受新經(jīng)驗以及新的觀念，也就是說，他是相當開 放的，在認識上是靈活的。’公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能夠得以實 現(xiàn)。”〔7〕

（三）增強公共行政的法治性

增強公共行政的法治性是培育公共行政公共性的根本方面。公共行政的法治性意味 著政 府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約。而合法性是公共性的基礎(chǔ)。任何一種 活動只有在法律的指導(dǎo)下才會真正做到公正、有序。現(xiàn)代社會中的行政只有在有法可依、有 法必依的前提下才能夠真正代表公眾的利益，實現(xiàn)為公共服務(wù)的目的。而且公共行政的權(quán)力 是受公眾委托的權(quán)力，因而也必須是受公眾制約的權(quán)力。

［參 考 文 獻］

〔1〕 王樂夫，陳干全．公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心〔J〕．社會科學(xué)，2003，（4 ）.

〔2〕 張成福．論公共行政的“公共精神”〔J〕．中國行政管理，1995，（5）.

〔3〕 劉熙瑞．理念#8226;職能#8226;方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變〔J〕．人民 論壇，2000，（7）.

〔4〕〔美〕張夢中，等．尋求社會公平與民主價值〔J〕．公共行政，2001，（3）.

〔5〕〔7〕張康之．論“公共性”及其在公共行政中的實現(xiàn)〔J〕．東南學(xué)術(shù)，2005，（1） .

〔6〕翟婭婭．服務(wù)型公共行政文化的內(nèi)涵特征及構(gòu)建路徑〔J〕．農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2008， （1）.

〔責任編輯：張振華〕