后稅費時代的農村公共產品供給

[摘 要]農業稅取消后，我國農村公共產品存在普遍的供給困境。針對免稅與農村公共產品供給面臨與農村公共資金短缺；農村公共產品供給形式單一，效率低下；長期行政體制與缺陷對農村公共產品供給構成嚴重制約。因此，應建立均等化城鄉統籌公共產品供給機制，改變籌集制度，實行決策機制和選擇機制相結合，轉變政府職能。

[關鍵詞]農村公共產品；供給困境；體制創新

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)02-0075-02

農業稅的全部取消，意味著我國進入了“以工補農”的零稅費時代。這雖然減輕了農民負擔，但農村公共產品供給短缺問題也隨之凸顯，對農民收入增長和城鄉統籌發展構成重大障礙。因此，消除“后稅費時代”農村公共產品供給的困境，對于從根本上減輕農民負擔、統籌城鄉發展具有重大現實意義。

一、建國后農村公共產品供給體制的評述

農村公共產品是“農村地區農業或農民生產、生活共同所需的具有一定的非競爭性和非排他性的產品與服務”。根據公共財政理論，公共產品兼有非競爭性和非排他性的特點。建國初期，農村公共產品的供給主要靠農民自己來完成。由于土地改革并沒有從根本上改變農村生產力落后的現狀，分散的小農經濟仍然是中國農村經濟的主要成分。落后的生產力和宏遠的社會主義現代化理想之間的矛盾直接導致人民公社體制的建立。在人民公社體制下，農村社會通過稅收等財政手段從農村中籌集到的公共資源極為有限，造成人民公社體制下通過稅收、財政渠道的公共產品供給不足。公社正常運轉所需的公共產品不得不主要依靠其他途徑供給，事實上更多的做法是以廉價而充裕的勞動力來替代稀缺的資本。“在人民公社體制下，農村公共產品的分攤是按兩種方式進行的：物質成本以管理費，公積金和公益金等名義支付，從而在總收益中扣除；人力成本則以增加總工分數降低工分值的方式來彌補。”總體來說，在人民公社時代，農村公共產品主要依靠集體的力量來供給，國家并沒有完全承擔起農村公共產品供給的責任。

家庭聯產承包責任制改革結束了高度集中的人民公社時代，使農民有了生產和經營的自主權。家庭聯產承包責任制在很大程度上改變了我國農業生產的激勵結構，解決了我國農業生產的利益激勵問題，但這一制度安排削弱了集體的力量。在制度的交替時期，一方面集體的力量迅速解體，無法完成如公社時代一樣的農村公共產品供給的組織和生產任務；另一方面，新的農村公共產品供給制度體系尚未建立。因此，在制度轉型期形成了公共產品供給的主體真空。為彌補政府退出后的鄉村社會的治理失范和村莊公共產品供給主體的缺位，“鄉政村治”的鄉村治理格局在探索中漸趨成型。在此意義上，“改革后的農村公共產品供給不足與主體缺位，是村民自治出現的直接誘因”。由于處于重大轉折的歷史時期，家庭聯產承包責任制這一制度變遷缺乏系統的理論準備和制度設計，決定了制度本身的不完善性和變遷的長期性，新的土地制度并未給公共產品的供給提供有效的制度安排。制度變遷的艱難決定了農村公共產品供給困境的解決將是一個漫長的逐步完善的過程。

隨著農村自由活動空間的增長、農民自主性的增強以及農村社會的不斷發育，農村公共產品的需求急劇增加，在農村公共產品問題無法在體制內得到有效解決的情況下，基層政府常常以增加公共產品供給的名義通過非財政渠道向農民籌資，大大加重了農民負擔。然而，在大多數情況下，所籌集資金或者因缺乏公共產品的需求表達機制被用于實際效用不大的政績工程，或者因缺乏監督，大多為村干部所揮霍，真正能用于水利、道路等其他公共產品建設的比例很低。可以說，改革前公共產品供給的資金來源的缺乏，導致公共產品供給不足，公共產品供給不足導致農民收入增加緩慢，農民收入增加緩慢又進一步引起農村公共產品供給資金的來源枯竭，從而形成農村公共產品供給不足的惡性循環。取消了農村稅費后，農民負擔雖在一定程度上得以減輕，但由于相關配套改革措施未能跟進，有限的財政內供給又成為農村公共產品供給的唯一依靠，中國農村又陷入了一種兩難的治理處境。

二、免稅后農村公共產品供給面臨的困境及成因

由于體制的不完善，農村公共產品供給不足的局面一直從人民公社時代延到取消農業稅后的零稅費時代。但是，由于所處的歷史背景和宏觀政治經濟制度的不同，零稅費時代農村公共產品供給不足有其特殊的成因，

(一)農村公共資金短缺從根本上造成農村公共產品供給的不足

農業稅取消后農村基層政府財政收入銳減，基層政府財政缺口進一步擴大。而上級政府轉移支付力度小、制度不規范加劇了農村公共產品供給的不足。分稅制實施以來，雖然中央財政具備了向地方財政實施大規摸轉移支付的財力基礎，但轉移支付總量偏小，轉移支付辦法不夠規范，特別是省級、地市以下的財政體制隨地區不同而存在差異。許多地區的基層財政體制是過去的財政包干制和現行的分稅制的結合，省以下特別是縣鄉兩級處于多級次的末端，轉移支付鏈條過長，在經過了多級次財政的缺少透明度的轉移后，盡管有專項撥款，到政府級次末端已所剩無幾，造成縣鄉政府履行事權所需財力與其可用財力的高度失衡。

另一方面，公共產品的城鄉二元供給機制導致了地區間的不平等，在建國初期，城鄉二元供給機制從全局和整體看是必要的、有效的，問題是沿襲時間過長，導致城鄉公共產品供給的失衡。這使本來就落后的農村因長期投資不足而失去自身發展的活力，使農業生產的物質、技術條件得不到應有的改善，從而阻礙城鄉經濟的協調發展。

(二)農村公共產品供給形式單一、結構不合理、效率低下

20世紀80年代初，我國廢除人民公社制實行家庭聯產承包責任制，使我國農民的角色發生了重大轉變：農民由集體組織中的生產者變為具有相對獨立地位的生產經營者，作為獨立的生產經營者，單個農民必須進行生產性投資以滿足生產需要，但剛解決溫飽問題還沒達到富裕的農民無力抽出更多的錢去提供公共產品。而其他社會組織和金融機構由于種種原因，不能或不愿意參與公共產品提供，使得提供公共產品的責任大部分落到基層政府身上，從歷史的角度分析，長期以來計劃經濟思維下形成的高度集中的政治體制，單一的行政管制式的社會治理模式排斥市場及社會“第三方”力量，公共產品提供主體單一，市場發育嚴重不足，社會和公眾介入公共領域力量薄弱，積重一時難返，長此以往積累了公共產品的歷史欠帳。改革開放以后，農民流動加速，農民對公共產品需求日益呈現出多樣性。在這種需求的多樣性面前，現有的供給渠道顯得比較單一，這種需求多樣、供給單一的局面必然造成農村公共產品供給的匱乏。

公共產品供給決策機制的不合理也降低了公共產品供給的效率。一直以來，政府都壟斷著公共產品的供給，在決策機制上呈現出“自上而下”的單向特征。農村公共產品的供給內容、品種和數量取決于縣鄉級政府的偏好。由于基層政府也具有“經濟人”特性，往往以其政繢的提升和自身福利的提高為導向來確定公共產品的供給結構和數量。這種自上而下的決策體制與農民需求的主體地位相矛盾，農村公共產品的供給往往反映各級政府的偏好和政府官員獲取政績的需要，而廣大農村居民被置于“失語”的境地，農民的現實需求則無法得到有效滿足。單向的公共產品決策機制導致了農村公共產品供給結構不合理、效率低下。

(三)長期以來行政體制的缺陷對農村公共產品供給構成嚴重制約

改革開放后，在我國縣鄉之間形成了以發展經濟為導向的“壓力型體制”，鄉鎮政府往往把自己的工作重點放在上級政府規定的指標上，而對農民提出來的要求和需要解決的問題無心解決，同時，縣政府往往嚴格控制鄉鎮政府的人事權和財政權，致使鄉鎮政府只有無條件地執行上級的任務，而不能根據實際情況獨立行使決策權力。這種“壓力型體制”造成鄉鎮政府行政管理色彩濃厚，沒有動力和精力向鄉村提供公共服務。在利益的驅使下，不少鄉鎮的自利性目標在一定程度上取代了公共目標，變成了一個追求自我利益最大化的贏利性組織。而現有的政績評價標準致使鄉鎮政府對農村的公共產品供給既沒有來自于上級政府的激勵，也沒有來自鄉村民眾的壓力，鄉鎮政府向鄉村社會提供公共服務的積極性不高。

各級政府財權與事權的不對稱，是導致農村公共產品供給不足的另一個體制性原因。根據公共財政理論，全國性公共產品應該由中央政府供給，地方政府只負責地方性公共產品的供給。但在市場經濟體制下，由于公共產品收益外溢性的存在，政府間職責劃分存在著交叉現象。特別是在農村公共產品供給責任的劃分上，中央與地方的職責不清，其結果必然是互相推卸責任。同時，在我國財政體制的劃分上事權脫離于財權，基層政府承擔了與其財力不相稱的事權責任。在經費不足的情況下，基層政府的唯一選擇是弱化農村公共產品供給。

三、進行體制聯動改革，促進農村公共產品有效供給

農村公共產品的有效供給是一個復雜的系統工程，它涉及到融資體制、決策體制、政府職能轉型等各個方面，

(一)建立均等化的城鄉統籌公共產品供給機制，改進和完善財政轉移支付制度，各級政府應加大對農村投入的力度，確保財政支農資金增長速度不低于財政支出增長速度，同時，要擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加快形成促進農村發展的財政投入體制，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，最根本的是要對現行的轉移支付制度進行改革，在兼顧縱向和橫向公平的基礎上，建立促進地區公平的轉移支付制度，以公共服務均等化為導向。實現地區間的財力均衡。

(二)改革農村公共產品資金的籌集制度。鼓勵社會組織和個人參與農村公共產品的供給，建立“多中心”的農村公共產品供給體系。可依據農村公共產品的性質，積極探索公辦民助、民辦公助、民進公退等供給形式。積極發動農民和其他社會組織通過市場化渠道參與農村公共產品的提供，形成多渠道、多形式供給的局面。

(三)實行公共產品供給決策“自下而上”表達機制和“自上而下”選擇機制相結合。實行“雙向”的供給決策機制，就要堅持農民的主體地位，建立農民其需求的制度化渠道，在關系農村發展大局的公共產品的決策中真正體現和維護農民的利益。

(四)切實轉變政府職能，建設公共服務型政府。近期來看，要合理劃分各級政府的財權和事權，明確各級政府在農村公共產品供給上的責任，改革現有的政績考核體系，把農村公共產品供給納入政績考核指標體系中，形成以公共產品供給為導向的“壓力型體制”。從長遠來看，要立足于建設公共服務型政府的目標，促使其職能轉換和結構優化，實現從“管治型”政府向“服務型”政府的轉變。

[責任編輯：佳 忠]