國家與社會關系視角下的農村“三代管”制度淺析

[摘 要]自改革開放以來，農村實行家庭聯產承包責任制，村集體由原來人民公社體制下的生產大隊變為村民自治單位。但是在村民自治過程中卻出現了關于村集體財務糾紛、村集體干部濫用權力等現象，影響了農村社會秩序的穩定。各地基層政府在探索農村治理的過程中摸索出了一種對農村財務等的“三代管”制度，從政治社會學的角度分析，“三代管”制度的出現不僅是國家尋求新的治理技術的一種努力，它還是重構鄉(國家力量)村(農村社會)關系的一種嘗試。

[關鍵詞]農村“三代管”制度；新的社會治理技術；鄉村關系重構；國家政權建設

[中圖分類號]F320.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)02-0077-02

2007年暑假，筆者在山東省青州市農村調查期間，農村財務方面的“三代管”制度引起了筆者的注意和興趣。“三代管”指的是，在村級集體資金所有權不變、資金使用權不變、資金收益權不變的情況下，由村集體將本村財務、賬目和“兩工”的管理權委托給設在鄉鎮農村經濟管理站內部成立的農村財務辦公室，由其來代替村集體進行管理。

“國家與社會”關系的理論是政治社會學中的一個基本理論，從這一角度出發來分析農村“三代管”制度的出現和實施，它不僅是國家尋求農村新的治理技術的一種努力，也是國家重構鄉(國家力量)村(農村社會)關系的一種嘗試。

一、“三代管”制度的提出及其實施

在改革開放前的人民公社時期，農村的經濟制度是“三級所有，隊為基礎”，雖然經濟獨立核算的單位設在了生產隊這一級，“但是由于在行政上仍然保持‘政社合一’的特征，政府對生產隊生產經營的干預卻比初級社和高級社都大了”。村集體這一級經濟核算單位，并沒有事實上的、獨立的村級財務支配權，改革開放后，村集體獲得了完全的、獨立的村級財務管理支配權。

在現行領導體制和監督體制下，村“兩委”干部對村集體財產的使用狀況很難得到監督，村集體資產經常被貪污、借支、挪用，或是村“兩委”領導的“拍腦袋式”決策造成了村集體資產的浪費和流失，特別是在一些村集體收入較好的村莊，這種現象更是嚴重。這就引起了村民的普遍不滿，農村關于村集體財務的糾紛和矛盾增多，造成農村黨群、干群關系緊張，成為影響農村社會秩序穩定的一個重要因素。

“在最近10年以來，信訪量逐年增加。據官方統計，中國2003年全年信訪超過1000萬件，國家信訪局周占順局長在去年接受《半月談》采訪時也坦陳；信訪活動目前相對活躍。據統計，從1993年群眾來信來訪總量開始回升以來，信訪數量上升現象已持續10年。”其中在這些群眾來信來訪中有相當一部分是關于農村財務的。為消除村干部在集體財務使用上的貪污、浪費、瀆職等現象，使農村干群、黨群關系得到緩解，以利于農村社會形勢的穩定。從八十年代中后期起，在部分省份的農村地區就開始推行農村財務“三代管”制度，以監督村集體財產的使用狀況，“給群眾一個明白，還干部一個清白”。

農村集體財務“三代管”制度設計的初衷是遏制20世紀90年代出現的村集體財務糾紛，平息村民的不滿，以穩定農村社會的形勢，筆者走訪的鄉鎮干部說，“現在有些村子的村干部素質低、水平差，你若不監督著，他會把村集體的財產都給揮霍光了，特別是那些村集體收入比較高的村子，比如要辦村集體企業，如果他向銀行貸款，借了5萬塊錢說是為村集體辦企業，但是弄砸了，最后還得是村集體給他們墊，受損的還是老百姓，老百姓就鬧。”(調查筆錄)在實施這一制度的過程中，“三代管”制度確實能起到了消弭農村糾紛的作用，同時也讓實施這一制度的主體——鄉鎮政府也獲得了不少好處(通過村財鄉管和村賬鄉管的辦法和程序，不但能使村級組織聽命和服從于鄉鎮政府，而且還可以把村級的資金拿來做日常的周轉使用，從而一舉三得。于是這一制度迅速在全國各地得到大力推廣，事實上也得到中央的認可(例如，1998年曾經以“給群眾一個明白，還干部一個清白”為題上過中央電視臺《新聞聯播》的頭條)。

二、“三代管”制度與新的鄉村社會治理技術

經歷過長期暴風驟雨式的革命和改革并沒有在農村培養起現代民主政治文化的良好氛圍、也沒有使農民接受多少現代政治訓練、更遑論農民的現代政治素質的培養了，因此中國農村的基層社會并不發達，并沒有出現西方那種介于國家與家庭之間的中間組織——“市民社會”，因此國家力量乍一退出鄉村社會治理手段缺乏的矛盾立即呈現。村集體資產的被濫用、貪污、挪借，村干部權力的不受監督等等無不顯示國家農村治理技術的匱乏。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。因此由村落全體村民選舉出來的村民委員會是一個完全獨立的自治單位，它有權管理其集體內的一切事務，包括村集體的財務、賬目和“兩工”。由鄉鎮政權對村集體的財務、賬目和“兩工”實行“三代管”則無疑是既越權又違法。

傳統中國社會的治理是“皇權不下縣，縣下有宗族，宗族靠倫理，倫理唯自治”，只是在有些重大刑事問題上需要有國家力量的治理，而一般民事問題是有地方精英參與、主持治理的，因此傳統農村的治理是國家和地方的“共治”。但自近代中國追趕現代化的目標確立以來，伴隨著國家政權的建設國家力量隨之滲入農村，一直持續到建國后人民公社時期達到頂峰，社會從屬于國家，國家話語在日常生活中占據了主導。國家力量過度進入鄉村并不利于整個社會的發展與進步，因此1978年來的農村改革其實是國家力量有計劃的部分推出了農村社會，但是隨著國家力量的退出的同時，新的社會治理力量并沒有隨之出現，因此鄉村社會治理手段受到削弱，維護農村社會秩序的權威出現了某種程度上的真空，最明顯的是對農村干部行為的監督和約束。

改革開放后農村經濟有了長足發展，村集體收入也今非昔比。在筆者調查的青州十幾個村子通過土地承包、宅基地劃分、副業生產以及村集體企業的發展使村集體每年收入數萬、甚至數十萬，因此村集體的財產如何使用就成了村民關心的問題，村干部代表村委會，他們對這些村集體財產的使用有著決定性影響。村干部的素質高低、以及對村集體財產使用上的監督則是村集體財產使用好壞的關鍵，這也往往是農民不滿、農村產生糾紛重要原因。各級地方政府也在積極地尋找新的農村社會治理技術和手段，“三代管”制度應時而生。這一制度通過代管村集體的財務支配權來達到外部監督的目的，同時也在某種程度上實際是“剝奪”了村民的自治權利。

中國是一個追趕世界現代化的“遲發——外生型”國家，在國家政權的建設、民族國家及階級國家的建構過程中，首先考慮的是如何尋找一種高明的社會治理技術和手段以使這一現代化追趕過程能夠保持一個穩定的社會基礎，因此追趕現代化的“形式邏輯”(現代化理念和體制制度)就讓位給了現實治理過程中的“實踐邏輯”(社會秩序運行的穩定與高效)，因此一些看似不合法的做法在實踐中也就有了其合理性，農村財務“三代管”制度就是其中一例，這也是它為什么能夠得到中央認可并被作為經驗大力推廣的原因所在。

三、“三代管”制度與新的鄉(國家力量)村(農村社會)關系的重構

改革開放后，國家力量部分的退出了農村社會，改變了原先國家通過人民公社制度全面控制基層社會的狀況，農村基層社會獲得了空前的發展空間。國家力量退出農村基層社會，不但是國家在社會治理技術和手段上的改變，同時也是國家與農村社會關系的一次調整，新的農村財務“三代管”制度實際上也是一次鄉(國家力量)與村(農村社會)之間關系的重構。

劉岳在《國家政策在農村實踐過程的理解社會學》(云南人民出版社，2006年版)一書中詳細、精到的描述了農村財務“三代管”制度推行后鄉鎮政府和村干部之間關系的變化。在這次調查中筆者也聽到有些鄉鎮長說過，“你(村干部)不給我辦事，我就不給你辦事(蓋章)”。(調查筆錄)村集體財務、賬目都由鄉鎮政府代管，即使村干部有權審批的項目和資金最后還得到鄉鎮政府報賬，也就是說村里每花一分錢都要向鄉鎮政府申請，而數目大的開支更是要經過鄉鎮主要領導及紀檢部門的審查。“據1998年4月20日，A縣人民政府下發的《A縣農村“三代管”暫行規定》第二十三條規定，生產性開支按照財務預算計劃，500元以下由村主要負責人審批，500—1000元的由村民代表大會討論通過，5000元以上的除履行上述手續外，報鄉鎮政府審批。非生產性開支，200元以下，有村主要負責人審批，200—500元的由村兩委集體審批，500—1000元的由村民大會討論通過，1000元以上的除履行上述手續外，報鄉鎮政府審批。”

鄉鎮政府通過控制村集體的財務管理權實際上改變了原來村民自治的狀態和基層政府與農村社會之間的關系，由原來的指導關系實際上又變回了上下級之間的隸屬關系。當然原來農村社會與基層鄉鎮政府之間在實際的運作過程中其實也是一種上下級關系，鄉鎮政府通過農村黨組織的存在來完成那種“指導關系”向“指示關系”的變化的，但“三代管”制度實行后這就連種名義上的指導關系變得也更加淡化了，村兩委實際上完全變成了基層鄉鎮政府的執行機構和辦事處。同時，基層鄉鎮政府與農民、農村社會之間的關系也發生了變化。原來農民對村集體財務狀況不滿的矛頭直接面對的是村集體，基層鄉鎮政府只是對村集體的外部監督，農民甚至在對村莊領導人不滿時會找到鄉鎮政府“討說法”，而這時在出現問題是會直接把不滿撒向鄉鎮政府。例如，在調查的過程中就有農民說，“現在官官相護，找了也白找。現在的鄉、村干部沒有好的”。(調查筆錄)

四、結語

“三代管”制度這種“不合法”的鄉村治理技術的施行和推廣與當前我國農村社會的“社會基礎”(王立勝)密不可分。當前我國農村社會仍然沒有完全擺脫傳統農業社會的特征，特別是農民之間分散的、保守的、沒有自我作主精神的小農意識，這給國家權力的入侵及施行提供了便利，同時要想改變農民之間的這種小農意識也必須依靠國家力量的推行和幫助，現今農民仍是一個“不標準化”(黃宗智)的群體，運用標準化的現代民主管理手段仍有相當困難。因此立基于現代公民意識基礎上的村民自治制度并不能那么順利的推行，必須有一個更大的權威和“青天”來給農民做主。

杜贊奇認為，近代以來中國國家力量不斷深入基層農村社會的過程就是一種國家政權建設的過程(杜贊奇，《文化、權力與國家；1900—1942年的華北農村》，江蘇人民出版社，2003)。而這一過程是雙向互動的，“三代管”制度的出現也是基層國家政權建設的一種努力，它不僅是為了尋求一種更有效的基層社會治理技術和手段，也是在重構國家與農民、農村社會之間的聯接關系。

[責任編輯：佳 忠]