我國養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營的問題及對策分析

摘要：我國人口老齡化加速發(fā)展，如何確保養(yǎng)老基金保值增值，提高養(yǎng)老基金運(yùn)營監(jiān)管及投資收益，在人口老齡化加快發(fā)展的現(xiàn)實(shí)中變得極為重要。文章從養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營狀況分析，同時建議我國養(yǎng)老基金投資渠道放寬，以利于養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場獲取較高的投資收益。并對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行多元化投資和加強(qiáng)基金的監(jiān)管做出具體建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老基金；投資運(yùn)營；基金監(jiān)管

中圖分類號：F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-3100(2008)06-0137-03

Abstract: Under the accelerating development of the population in our country， it is becoming very important that how to make sure the pension fund keep and increase its value and that how to improve the pension fund supervision and investment benefits. The pension investment operation is analyzed firstly， and the advice of widening the pension investment channel is provided， which is good for the pension come into the capital market and gain more investment benefits. And some detailed advice about investing multi-method fund and enhancing its supervision are provided.

Key words: pension fund; investment operation; fund supervision

我國人口老齡化加速發(fā)展的直接后果就是養(yǎng)老保險基金中的個人賬戶基金被統(tǒng)籌基金挪用于發(fā)放已退休人員的養(yǎng)老金，以彌補(bǔ)逐年增大的養(yǎng)老保險基金缺口。但隨著全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度的建立和覆蓋面的擴(kuò)大，養(yǎng)老保險基金的籌集和積累機(jī)制也必將發(fā)揮作用，基金積累的規(guī)模越來越大。如何用好，管好這筆基金，建立和強(qiáng)化基金的監(jiān)督機(jī)制，使其安全有效的運(yùn)營，保值增值，對于深化養(yǎng)老保險制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，維護(hù)社會的穩(wěn)定與發(fā)展具有十分重要的意義。

1我國目前養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營現(xiàn)狀

1.1政府對養(yǎng)老保險基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管

目前，我國已經(jīng)建立社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度體系。這一體系的建立，對我國政治、經(jīng)濟(jì)體制的改革，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的安全穩(wěn)定起著十分重要的作用。

（1）我國目前的養(yǎng)老基金主要包括社會保險基金、企業(yè)年金以及個人養(yǎng)老儲蓄，投資的范圍主要限于買賣國債、銀行存款和其他具有良好流動性的金融工具，渠道比較窄。在我國資本市場發(fā)育尚不完善的情況下，為保障養(yǎng)老保險基金的安全性，國家對養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)營實(shí)施了謹(jǐn)慎、嚴(yán)格的監(jiān)管。在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度框架結(jié)構(gòu)內(nèi)，養(yǎng)老保險基金的管理機(jī)構(gòu)通常隸屬其上級主管部門。我國養(yǎng)老保險基金實(shí)行屬地管理和行業(yè)管理的原則，全國歷年滾動積累的養(yǎng)老保險基金數(shù)額巨大（2006年達(dá)5 489億元），分散在全國各地3 000多個縣、市、地區(qū)及8個行業(yè)中。

（2）我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度是以行政監(jiān)管為核心，審計(jì)監(jiān)管和社會監(jiān)督為補(bǔ)充的三位一體的養(yǎng)老保險監(jiān)管體系。行政監(jiān)管主要是指政府各有關(guān)行政管理部門（如各級勞動部門、財政部門等）根據(jù)各自的管理職能，代表國家對養(yǎng)老金的籌集、支付、投資等營運(yùn)過程進(jìn)行監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)管是指由專門從事審計(jì)業(yè)務(wù)的部門對養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支以及違法行為進(jìn)行的監(jiān)管。社會監(jiān)督是指由社會保障的有關(guān)利益者代表組成社會保障監(jiān)督委員會，對社會保障管理機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)各項(xiàng)社會保障政策的情況和基金的具體管理工作進(jìn)行監(jiān)督。

1.2近年來養(yǎng)老保險基金的收支狀況呈良好態(tài)勢

從近期來看，這幾年都是總收入大于總支出。隨著人口老齡化的到來，人們收入水平的不斷提高，必須進(jìn)一步加強(qiáng)基金的征繳，積累更多的資金以及建立了全國社保基金。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金實(shí)行的是部分積累管理模式，這樣，關(guān)于滾存結(jié)余基金如何運(yùn)營問題就成為人們關(guān)心的焦點(diǎn)問題。根據(jù)勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報，2001年到2006年基金收入、支出、累計(jì)結(jié)余等狀況見表1。

2我國養(yǎng)老保險基金運(yùn)營存在的問題

我國實(shí)行養(yǎng)老保險部分積累制以來，養(yǎng)老保險基金的規(guī)模越來越大，尤其是個人帳戶已經(jīng)成為一筆不斷擴(kuò)大、滾動增加的積累基金。然而，由于管理制度不健全、不統(tǒng)一，管理手段軟化，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金的保值增值不能充分實(shí)現(xiàn)，主要問題體現(xiàn)在以下幾方面：

2.1養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用現(xiàn)象仍然存在

雖然財政部早在1993年就明確規(guī)定，養(yǎng)老保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權(quán)挪用；國務(wù)院也多次明文規(guī)定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，如2005年底，社?；鹛澘找呀?jīng)達(dá)到8 000億元，廣州市8.9億養(yǎng)老金被挪用12年至今僅追回1億元；云南省紅河州民政局挪用6 000余萬元養(yǎng)老金建豪華辦公樓，巨額養(yǎng)老金卻回收無望等。

在過去相當(dāng)長時間內(nèi)養(yǎng)老保險基金管理中存在著大量的違規(guī)操作現(xiàn)象。一些地方政府擅自動用養(yǎng)老保險基金用于基本建設(shè)的投資、房地產(chǎn)的投資、有價證券的買賣，或被用作款項(xiàng)放貸、興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等違紀(jì)項(xiàng)目方面。有些地方養(yǎng)老保險基金管理機(jī)構(gòu)用養(yǎng)老保險基金來蓋樓房和購置辦公用具，有些地方甚至挪用養(yǎng)老保險基金給當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)裝修住宅、購買小轎車等。

2.2養(yǎng)老保險基金投資渠道單一、保值增值困難

國外養(yǎng)老保險基金運(yùn)營管理經(jīng)過數(shù)十年乃至上百年的探索，無論其運(yùn)營規(guī)模，還是其管理方式，都有許多經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。在英國，由雇主設(shè)立的養(yǎng)老保險基金是通過簽訂信托契約的方式來進(jìn)行管理的，監(jiān)管當(dāng)局每三年對基金的全部資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行一次評估，對總資產(chǎn)和總負(fù)債至少每年評估一次，如果發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)大于負(fù)債，將降低繳費(fèi)率；否則，將限期予以糾正。英國養(yǎng)老保險基金主要投資于本國股票（54％）、外國股票（23％）、本國債券（9％）、外國債券（3％）、房地產(chǎn)（5％）、儲蓄（4％）和抵押證券（2％）。英國對于職業(yè)養(yǎng)老保險基金的投資結(jié)構(gòu)基本上不加限制，唯一的限制是其資產(chǎn)投資于建立養(yǎng)老金的雇主企業(yè)的比例不能超過5％。

根據(jù)我國有關(guān)規(guī)定，養(yǎng)老基金收支相抵的結(jié)余額，除留足兩個月支付費(fèi)用外，養(yǎng)老保險基金除了極少部分可以購買績優(yōu)股，大部分只能存入銀行或購買國債。由于養(yǎng)老保險基金的投資渠道比較單一，不像國外養(yǎng)老保險基金可以進(jìn)行房地產(chǎn)、股票、企業(yè)債券等多種投資，社?；穑ǔ?006年外）未能獲得令人滿意的收益率（如表2所示）。

我國銀行存款利率長期略低于當(dāng)年通貨膨脹率，若銀行存款以單利計(jì)息，通貨膨脹對貨幣的影響以復(fù)利計(jì)算，這樣就加大了通貨膨脹對養(yǎng)老基金的貶值力度，削弱了銀行存款的保值能力。而我國對國債實(shí)行管制利率，在高通貨膨脹時期國債投資沒有保值補(bǔ)貼，故國債投資收益率也偏低，因此我國養(yǎng)老保險基金的實(shí)際收益率基本上與通貨膨脹率持平，遠(yuǎn)低于工資上漲率，基金保值、增值顯然無從實(shí)現(xiàn)。

2.3人口老齡化將增大未來養(yǎng)老保險金支付的壓力

從目前看，我國養(yǎng)老保險體制改革的政策正在由現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向部分積累制過渡，隨著人口老齡化，養(yǎng)老保險基金支付也進(jìn)入了高峰期。在確保離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的同時，個別省份養(yǎng)老保險基金收不抵支、資金短缺的現(xiàn)象日益突出，一些地方甚至出現(xiàn)了基金赤字運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。這一問題的存在，直接影響著我國養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行及其作用的發(fā)揮（如表3所示）。

從統(tǒng)計(jì)表中可以看出，隨著中國人口老齡化的到來，養(yǎng)老金的需求有逐年增加的趨勢。養(yǎng)老金總額增長趨勢與同期職工工資總額增長趨勢進(jìn)行比較，也可看出養(yǎng)老金需求增加速度要快于職工工資總額的增長速度。2000年養(yǎng)老金總額為3 011.6億元，到2006年增加為10 351.0億元，同期工資總額由10 656.2億元增加到23 265.9億元。從養(yǎng)老金總額與工資總額的比例來看，如果保持目前狀況，養(yǎng)老金的需求不斷增大，屆時將出現(xiàn)財富的代際轉(zhuǎn)移危機(jī)。

2.4現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金監(jiān)管實(shí)效性不強(qiáng)

從養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度的操作實(shí)踐來看，并結(jié)合和國外先進(jìn)的監(jiān)管制度相比較而言，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度的局限性還是比較明顯的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為戰(zhàn)，重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重。由于針對養(yǎng)老保險基金的行政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管和社會監(jiān)督各自的主管部門不同，各部門之間相互協(xié)調(diào)力度比較差，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。而且各自為戰(zhàn)、重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象造成了社會資源的極大浪費(fèi)，嚴(yán)重干擾了被檢查者的日常工作。第二監(jiān)管人員綜合素質(zhì)普遍較低，難以保證監(jiān)管質(zhì)量?，F(xiàn)階段我國目前無論是行政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管還是社會監(jiān)督，管理者都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不具備現(xiàn)代化的風(fēng)險管理和監(jiān)管能力。由于監(jiān)管人員素質(zhì)不高，嚴(yán)重影響了我國養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率；由于缺乏專業(yè)的監(jiān)管人才，很難滿足全方位監(jiān)管的客觀需求，從而影響了監(jiān)管的有效性和權(quán)威性。第三基金管理的信息披露制度不健全，監(jiān)管效率不高。目前我國還沒有形成一套比較完善的養(yǎng)老保險信息化操作系統(tǒng)。信息化建設(shè)滯后，致使各部門之間有關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)、信息傳遞緩慢。第四監(jiān)管立法滯后，難以保證規(guī)范監(jiān)管。

3完善養(yǎng)老基金投資運(yùn)營的對策建議

3.1加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險法制化建設(shè)

目前我國社會保障方面的法律法規(guī)還很不完善，養(yǎng)老保險基金的營運(yùn)和監(jiān)管缺乏有力的法律保障。因此，必須盡快出臺較為完善的法律法規(guī)，對養(yǎng)老保險的范圍、養(yǎng)老保險基金繳費(fèi)額的計(jì)算及發(fā)放、基金委托管理、基金投資、基金監(jiān)管、養(yǎng)老保險糾紛的裁定和訴訟、部門的設(shè)置及其職能等做出明確的法律規(guī)定，使養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管有法可依。對已經(jīng)頒布的法律法規(guī)、制度要進(jìn)行梳理和修改，補(bǔ)充和完善有關(guān)的法律條文，制定具有操作性的實(shí)施細(xì)則，健全養(yǎng)老保險基金管理質(zhì)量評估指標(biāo)體系，提高監(jiān)管效率。總之，加快社會保險立法步伐，制定高位階的社會保險法律不僅是建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重要任務(wù)之一，而且已經(jīng)成為完成社會保障制度改革的必要條件及構(gòu)建和諧社會的當(dāng)務(wù)之急。

3.2養(yǎng)老保險基金實(shí)行投資多元化

通過養(yǎng)老保險基金的有效投資可以增強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的支付能力和抗御風(fēng)險能力。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，也可以把養(yǎng)老保險基金交由多家非政府部門進(jìn)行經(jīng)營并引入競爭機(jī)制不失為一條可取的途徑。國家必須為社會養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造更多適宜的投資渠道，政府應(yīng)制定適當(dāng)政策以引導(dǎo)社會養(yǎng)老保險基金向低風(fēng)險、高收益的領(lǐng)域投資，如住房貸款、基礎(chǔ)設(shè)施、教育產(chǎn)業(yè)等。積極推進(jìn)市場的發(fā)育和發(fā)展，從而提高基金投資效益。從長遠(yuǎn)來看，我國養(yǎng)老基金投資范圍還可擴(kuò)大到投資基金、海外投資等領(lǐng)域。

從國際投資基金業(yè)發(fā)展的歷史可以看出，投資基金業(yè)與養(yǎng)老基金的結(jié)合不僅是必要的，而且是必然的。通過二者合理的結(jié)合，綜合它們各自的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，不僅將為養(yǎng)老保險基金的增值提供優(yōu)良的途徑，而且也為投資基金業(yè)本身的發(fā)展壯大提供了源源不斷的資金來源，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。養(yǎng)老基金投資境外的有價證券，帶來的好處主要有：一是減少本幣匯率波動帶來的不穩(wěn)定性，尤其在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)低迷時，可彌補(bǔ)國內(nèi)投資的低收益；二是通過國際多樣化投資分散投資風(fēng)險。一般國外投資與國內(nèi)投資的相關(guān)系數(shù)相對較小，因此海外投資可降低投資組合的風(fēng)險。特別對于國內(nèi)市場小或是證券市場不發(fā)達(dá)的國家，有必要增加養(yǎng)老基金的國外投資。

3.3建立養(yǎng)老保險基金謹(jǐn)慎投資機(jī)制

根據(jù)我國目前的情況，既可考慮從目前的基金管理公司、證券公司及其他一批信托投資、金融保險機(jī)構(gòu)中選擇若干條件較好的進(jìn)行適當(dāng)改造，來承擔(dān)部分養(yǎng)老保險基金的經(jīng)營管理任務(wù)，也可由基金券商等金融機(jī)構(gòu)牽頭發(fā)起成立專門的基金管理公司，承擔(dān)部分養(yǎng)老保險基金的經(jīng)營管理任務(wù)，還可考慮引入外國的基金管理機(jī)構(gòu)，成立中外合資的基金管理公司，承擔(dān)部分養(yǎng)老保險基金的經(jīng)營管理任務(wù)。嚴(yán)格的信息披露制度將使養(yǎng)老保險基金管理者、投資者等各方獲得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯誤信息導(dǎo)致的風(fēng)險和損失。因此，基金管理機(jī)構(gòu)必須將基金投資的成本、效益及其他重大事項(xiàng)及時向公眾披露，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則著重審查信息披露的真實(shí)性。

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