美國聯邦政府審計高風險系列及其啟示

一、高風險系列的意義

隨著社會和經濟環境的不斷變化，政府的管理風險更加復雜多變，常常給國家帶來巨大的損失和不利影響，如何有效地識別、控制和防范風險，美國聯邦政府審計作出了有益的嘗試。

美國聯邦政府審計是一個服務于國會的獨立、無黨派的機構，被稱為“國會的看門狗”。其前身是美國審計總署（United States General Accounting Office，縮寫為GAO），2004年7月7日根據《2004年審計總署人力資源改革法案》更名為美國政府責任署（United States Government Accountability Office，縮寫也是GAO）。

1990年總署開始報告政府工作中的高風險領域，這項工作得到了國會參議院國土安全委員會、政府事務委員會和眾議院政府改革和監督委員會的支持。以后，與每屆國會的時間相一致，總署定期報告高風險的進展和更新高風險系列。為了改進高風險項目，總署提出了許多建議，用以改善人力資源、財務管理、信息系統狀況等，高風險問題的解決為國家節約了幾十億美元的資金，顯著提高了政府服務質量，增強了政府績效和責任的信任度，同時，高風險系列也幫助國會制定和完善了一系列的法律規范。本文對高風險系列的設計和應用情況作一介紹。

二、高風險系列設計

為了規范高風險系列設計工作，2000年11月總署發布了指導性文件《確定績效和責任中的挑戰和高風險》，用來確定“績效和責任中面臨的挑戰系列”（1999年總署發布了第一份績效和責任系列）以及“高風險系列”，當“績效和責任中面臨的挑戰”嚴重時，上升為“高風險”。高風險系列設計主要是確定高風險領域。

（一）高風險系列設計的基本依據

在決定績效和責任是否面臨挑戰和是否為高風險領域時，考慮：

（1）專項立法要求；

（2）相關管理改革立法的要求，例如《1990年首席財務官法案》，《1993年政府績效與結果法案》，《1994年政府管理改革法案》，《1996年聯邦財政管理促進法案》，《1996年克林格·科恩法案》；

（3）《聯邦政府內部控制準則》，準則是根據《聯邦管理人員財務誠信法案》制定的。內部控制是一個組織管理中的重要組成部分，它包括完成組織使命、目的、目標的計劃、方法和程序，從而實現以績效為基礎的管理活動。而且，內部控制也是保護資產和預防、察覺錯誤和舞弊的第一道防線。準則為建立和維護內部控制以及識別和評價績效及責任挑戰和高風險領域提供了整體框架。

（二）高風險系列設計的信息來源

在評價主要項目、任務和功能以及確定高風險時，總署從以下來源獲取可利用的信息：

（1）審計報告、證詞、研究、觀察和正在進行的工作；

（2）經審計的年度財務報表；

（3）總檢察長報告；

（4）政府機構編制的責任報告，戰略計劃、年度績效計劃和報告，項目績效審核，項目評估和其他內部報告，內部控制評價——包括遵循《聯邦管理人員財務誠信法案》的情況；

（5）總統的年度績效預算和管理目標；

（6）外部研究小組和委員會的相關報告；

（7）國會委員會的報告。

（三）高風險系列設計的步驟

第一步：判斷處于風險中的組織使命和管理功能的重要性。

作為重要的組織使命，具有以下主要特征：（1）處于國會和政府關注的焦點；（2）具有高額的公共利益或公共支出；（3）政府機構戰略計劃、年度績效計劃和報告中的主要指標；（4）已經確定的績效和責任項目或高風險項目。在確定重要的組織使命時，總署將和國會協商，并且與政府部門最高領導人、總檢察長和白宮預算管理辦公室協調。

作為重要的管理功能，主要體現在：（1）戰略計劃；（2）預算編制和實施；（3）組織協調和控制；（4）績效評估；（5）人力資源戰略；（6）財務管理；（7）信息技術；（8）不斷學習。在每一項管理功能中，內部控制是一個關鍵性方面，它為這些管理職能提供支持。

第二步：判斷風險的根源。

在確定一個組織使命和管理功能是否是高風險時，考慮風險是否是：

（1）一個內在缺陷。當一個項目的性質容易導致舞弊、浪費和濫用時，就會產生本質的、內在的缺陷；

（2）一個系統問題。當實施一個項目的計劃程序，管理支持，財務系統、政策和程序等是無效的，就會產生一個實質性的系統問題。

第三步：考慮風險的質量因素和數量因素。

風險的質量因素包括兩個方面。一方面，風險是否會嚴重損害：（1）健康和安全；（2）服務交付；（3）國家安全；（4）國家防御；（5）經濟發展；（6）私人或市民的權利。另一方面，風險是否會導致：（1）嚴重損害服務；（2）項目失敗；（3）嚴重降低效果；（4）嚴重降低效率；（5）生命的傷害或喪失；（6）不可靠的決策數據；（7）降低對政府的信任；（8）未經授權披露、操縱或濫用敏感信息。

風險的數量因素是指風險在數量方面損失的嚴重程度，在下列領域中，風險是否超過10億美元：（1）損失的主要資產的價值（例如應收貸款）；（2）未實現的收入資源（例如稅收）；（3）部門的主要資產（例如財產）丟失、被盜、損害或者浪費；（4）不當付款；（5）或有負債或者潛在負債（例如環境治理成本）。

在評價時，要考慮質量因素和數量因素的綜合影響，判斷項目或功能是否處于高風險。

第四步：評價政府機構計劃或正在執行的改進措施的有效性

（1）政府部門是否表達了解決實質性問題的承諾；

（2）在應對風險、加強控制方面是否取得了實質性進展；

（3）以后的改進計劃是否適當；

（4）解決方案是否能夠解決問題的根本原因并且能夠在期限內完成。

總之，在上述評價過程中，總署將根據獨立、客觀的職業判斷，最終確定項目和職能是否處于高風險領域。確定高風險領域后，總署將進行持續的監督和評價，提出改進建議，當國會和政府采取行動，取得了重大的、實質性的進步，將該項目從高風險系列移除。在每次發布高風險系列報告時，報告將說明：（1）為什么是高風險領域；（2）已經采取的行動；（3）下一步行動。

三、高風險系列的應用情況

1990年，總署開始報告高風險系列，自從1990年高風險系列開始，不斷增加項目，也不斷移除項目。至2007年高風險系列變化情況為：（1）1990年高風險領域項目14項；（2）自從1990年增加的高風險領域33項；（3）自從1990年移除的高風險領域18項；（4）自從1990年合并的高風險領域2項；（5）2007年高風險領域27項。2007年高風險領域可分為以下四個方面，具體項目后面的小括號表示當初確定為高風險項目的時間。

（一）應對全方位改革中面臨的挑戰

（1）人力資源戰略管理（2001年）；（2）聯邦不動產管理（2003年）；（3）保護聯邦政府信息系統和國家關鍵性基礎設施（1997年）；（4）國土安全部的管理和改革（2003年）；（5）建立適當、有效的信息分享機制以提高國土安全（2005年）；（6）國防部業務改革方案（2005年）；（7）國防部業務系統現代化（1995年）；（8）國防部人員安全審查項目（2005年）；（9）國防部支柱性基礎設施管理（1997年）；（10）國防部財務管理（1995年）；（11）國防部供應鏈管理（1990年）；（12）國防部武器系統采購（1990年）；（13）聯邦航空管理局空中交通控制現代化（1995年）；（14）國家運輸系統融資（2007年）；（15）對關系到國家安全利益的關鍵技術的有效保障（2007年）；（16）聯邦食品安全監督的改革（2007年）。

（二）更加有效地管理聯邦合同

（1）國防部合同管理（1992年）；（2）能源部合同管理（1990年）；（3）國家航空航天局合同管理（1990年）；（4）跨部門合同管理（2005年）。

（三）評價稅法管理的效率和效果

（1）稅法的實施（1990年）；（2）國內稅務局業務系統現代化（1995年）。

（四）保險和福利項目的保障和現代化

（1）聯邦殘疾補貼項目現代化（2003年）；（2）養老金保險擔保公司單一雇主養老金保險項目（2003年）；（3）醫療保健項目（1990年）；（4）醫療補助項目（2003年）；（5）國家洪水保險項目（2006年）。

如果做進一步分析，我們可以發現，政府和國會均表現出持續努力去應對高風險挑戰，逐步解決根本問題，雖然程度不同，但所有領域都取得了進步。經過努力，一些風險領域已經除去，其他項目也取得重大進展，但在這段期間還不能夠移除，還需要進一步努力。歷史地看，傳統高風險系列設計關注容易產生舞弊、浪費、濫用和管理不善的項目，隨著高風險系列的演進，評價高風險領域時，更加關注經濟、效率、效果、責任和持續發展。

四、幾點啟示

（1）一種有效的風險管理方法。首先，高風險系列指出高風險領域，防患于未然，起到事前風險預警的作用。其次，在發布高風險系列時，指出上屆高風險領域的治理情況，并為下期的風險管理提出建議，起到事中風險控制的作用。最后，對政府各部門風險控制取得的進步進行評價，起到事后風險評價的作用。

（2）體現了風險導向審計的理念。在總署編制戰略計劃時，也將高風險系列作為重要的指南和計劃工具，根據風險程度，制定審計措施，分配審計資源。

（3）審計成果的充分利用。每一個高風險領域都是基于大量的審計報告形成的，也是對一段時期內某個領域審計成果的分析歸納。因此，高風險系列和審計報告是一種互動的關系，兩者相互促進，提高了審計效率和審計效果。

（作者單位：浙江林學院）