農地流轉３０年：法治照亮改革路

時光荏苒30年。遙想30年前，那場濫觴于小崗村，不無悲情色彩的“托孤壯舉”，卻孕育了農村家庭聯產承包責任制，開啟了塵封已久的改革之門。

農村改革初期舉世震驚的奇跡般增長，卻隨著時間的推移而滯后。尤其是進入21世紀，三農問題日益突出。2004年起，中央一號文件更是連續5年將主題鎖定在了三農問題上。由中國社會科學院教授陸學藝提供的一組數字顯示，中國農民收入與城鎮居民收入差距從上世紀末的1:2.6擴大到2007年的1:3.3，人均收入差距絕對額則從5300元擴大到了9600元。

城鄉之間收入差距進一步拉大，三農問題愈發凸顯，已經成為中國經濟不能承受之重。改革，必須在改革中求變，必須在改革中前行!

土地是最基本的生產資料，是農業發展的基本要素。土地始終是改造社會的突破口。

土地入股：工業浪潮中的改革抉擇

1992年，在廣東省南海，一些村莊作出了與“包產到戶”截然相反的選擇。幾個村莊的土地被集中起來統一作價入股，統一規劃經營，興辦各類企業。土地的收益，按照51:49在集體和農民之間分成。1992年的廣東南海，羅村鎮、里水鎮、平洲區的集體土地股份制合作，被視為“南海模式”，并得到了一定范圍的推廣，這也是中國最早的農村土地流轉版本。

在工業化、城市化進程同樣飛速發展的江蘇，數年后，出現了“南海模式”的升級版——“昆山模式”。江蘇昆山緊鄰上海，是外資企業建廠寶地，但苦于建設用地有限，高昂的地價令一些廠家望而卻步。于是，村集體創造性地復墾農地，獲得非農建設用地的指標，然后向本村農戶“招標”，單個或者幾個農民聯合起來修建廠房，再賺取豐厚的租金收益。

昆山模式迎合了工業浪潮對于土地的急需形勢，也得到了銳意改革的地方政府的大力支持，成效也頗為顯著。短短的5年時間里，昆山便新增建設用地8.25萬畝，其中四分之一來自于這種“昆山模式”。

“耕地競拍”：向規模化現代農業挺進

允許流轉土地經營權，農業的集約化經營便具備了硬件條件，可大規模從事農業生產，擺脫小農經濟，加速中國農業的現代化和全球化步伐。萬眾矚目的農村改革，農地承包經營權流轉改革首當其沖。

2008年9月11日，是一個將被載入中國農村改革史的重大日子。這一天，沁陽市首批20宗2200，06畝土地的經營權，分別以公開競拍、談判等方式出售，70位競拍人積極參加。

隨著拍賣師的一記錘響，沁陽市太行辦事處39.06畝土地的經營權，以每畝420斤小麥的價格被村民張小隨拍得，同時也宣告我國農村土地承包經營權第一次公開拍賣成交，業界對此譽為“中國農村第一錘”。

家庭承包制+專業合作社，沁陽市開啟的中國農村土地承包經營權公開拍賣先河，成為農村土地流轉的有益嘗試。今年9月，胡錦濤總書記視察時，對沁陽做法給予了肯定。此前，被國務院確定為“全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區”的重慶、成都兩地，在土地流轉方面也進行了一系列先期試驗。

四川經濟重鎮成都市制定了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》，確認了轉包、租賃、互換經營和入股等四種流轉方式。這些解放思想的改革舉措力度頗大，被一些專家譽為“第三次土地革命”。

與沿海發達地區的農地流轉服務工業模式相比，“重慶模式”“沁陽模式”因要求不能改變農業用地性質，鼓勵農業合作社形式，因而得到了更多層面的認可。重慶市獲批“實驗區”，高層肯定沁陽做法，個中原因也不容忽視。

從農戶自發開啟探索之旅，到“南海模式”、“昆山模式”悄然試水，再到“重慶模式”、“沁陽模式”蔚然成風，農地流轉改革的恢宏藍圖上，已是各類“改革試驗區”林立。隨著各地陸續作出破冰之舉，農村大改革視野下的農地流轉“大洗牌”已成定勢。

立法開啟土地流轉之門

上世紀80年代中前期，對于農村集體所有土地流轉，還是一個徘徊在意識形態爭論中的法律禁區，國家憲法和民法通則都作了禁止性規定。1982憲法第十條第四款明確規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。

1988年4月12日，對于農村土地制度而言，是一個重要的改革轉折點。這一天，第七屆全國人大第一次會議通過了憲法修正案，刪除了“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”的條款，明確規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。

這是立法上第一次明確農村土地使用權流轉的合法地位，土地出租自此開禁。隨后幾年，國家獲得了巨大的經濟收益。僅以上海為例，短短幾年間就獲得了200多億元的資金。同年修訂的土地管理法第二條，也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”。該法的第16條規定，承包方享有依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償，以及法律、行政法規規定的其他權利。與此相對應的是，承包方也要承擔維護土地的農業用途，不得用于非農建設，依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害，以及法律、行政法規規定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法，第128條作出規定，土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。不過，土地流轉的期限不得超過承包期剩余期限。

隨著改革的深入，原有的法律又開始難以適應新的發展需要。國有土地通過招牌掛制度進入一級土地市場，集體土地只能通過國家征地才能轉為建設用地。沒有所有權，不能交易、不能抵押，不能順暢流轉，農地成為了一種“僵化的資本”。

無論是“競拍耕地”的沁陽，還是“土地入股”的南海、昆山，抑或重慶、成都等地，這些樣式各異的農地流轉新模式出現，都根源于這種土地制度約束現狀。

從政策到法律：絕非一馬平川

從農村土地承包的法規看，規定承包期限過短，難以調動承包人增加投入，以及合理開發土地的積極性，甚至可能導致短期行為和對土地的掠奪性經營。

1984年以來，《土地管理法》已多次對耕地的承包期限進行延長。1998年修改的《土地管理法》明確規定。土地承包經營期限從之前的15年延長至30年。但是，這個數目仍帶有短期色彩。

在貴州省湄潭縣，試驗區大膽改革農村土地制度，采取新增人口不增地和50年不變的土地延包政策，鞏固了農村前期改革取得的成果，又穩定了土地承包的關系，給了農民一顆“定心丸”。

當土地承包期明確延長到50年后，村民積極性增強，村里建堤灌站，群眾一次性集資1.4萬元，解決了田地的用水問題，糧食也大幅增產。但是，類似的改革，尚且缺乏法律依據和政策的支撐。

從現實看，中國農村土地仍然承擔著過多的社會保障功能，土地實物保障也未實現向價值保障的轉換。由于土地產權法規滯后，農民集體土地所有權和使用權缺少明確的法律規定，在土地供應和配置過程中，土地權利的設定不明晰，一些地方出現了征地范圍越界、程序不規范、行政侵權、強制流轉等現象。失地農民的就業和長遠生計，難以得到保障。因為土地征占費過低，無地無業、生活無來源、長期生存無保障，一些農民成為社會的“新三無人員”。

此外，現行農村產權制度也在一定程度上滯后了農村金融服務的開展。《擔保法》明確規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”金融機構考慮交易風險，缺少基本的擔保條件的普通農民，難以得到融資。宅基地和住宅不能流轉、不能抵押，并不利于農民致富和農村經濟發展。

在物權法的起草過程中，宅基地使用權在內的集體土地建設用地使用權的流轉，處在爭議的風口浪尖。該法第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”按照土地管理法第43條第1款規定，除了農民自己在宅基地上建住房、農村一些公共設施的建設以及鄉鎮企業建廠房幾種情況外，如果要在集體土地上進行開發建設，必須先變成國有土地。

如此，限制了集體土地上的建設用地使用權進入土地交易的一級市場進行流轉。而讓集體土地上的建設用地使用權進入一級市場進行流轉，更多地涉及到城鄉二元結構的消除問題，是一個包括戶籍、社保等問題在內的復雜工程。

面對復雜糾纏的農地流轉問題，焦躁不安的人們，很快感受到了土地政策變動的氣息。黨內高層率先表態，一些重大農地政策呼之欲出。今年9月30日，胡錦濤總書記在小崗村視察時指出，“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”。年初的中央一號文件中，出現了“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場”的表述。

不過，農地流轉政策還有待醞釀。從現狀看，農地流轉與高層期待的規模化經營尚有較大差距。農地流轉規模不大，處于非規范的自發流轉萌芽階段。由于受到種種因素制約，農村土地承包經營權流轉市場還不完善，以轉包為主，形式比較單一。而且，流轉主要是在鄰里和親戚之間進行，具有鄉土社會的氣息。流轉內容也很簡單，真正涉及農村產業化規模經營等相關領域的土地流轉并不多。

在中共十七屆三中全會上審議并獲得通過、并于10月19日公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，明確指出：“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”

可以肯定的是，加強農地流轉，造福農村、農業、農民，已經成為執政黨的重大方針政策。不過，黨的方針政策要通過立法程序成為法律，徹底糾正農村土地流轉亂象，還需要一個過程。

農地流轉立法刻不容緩

農地流轉改革是農村改革的攻堅戰。在改革過程中，要克服改革帶來的隨意性大，游走在政策法律邊緣等問題，必須進行實質性突破，為農地流轉植入法治的基因。

進行農地流轉立法，必須建立在尊重私權、農民自愿，不損害農民利益，并使其得到長期實惠的基礎上。無論是讓農民土地入股也好，轉讓土地承包經營權也好，必須充分保障農民的知情權，使其掌握與土地流轉有關的信息，作出判斷。

各地紛紛上馬的改革試驗，雖然有制度創新的功效，但是沒有建立在意思自治基礎上的規模化經營，不僅有行政干預市場經濟之嫌，也難以得到普通農民的贊同。違背了法治軌道的改革勢必適得其反，甚至遲滯了農村改革的步伐。

從立法技術上看，我國憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律規定過于籠統，缺乏可操作性，沒有統一的操作規程和流轉文書格式，缺少完整的政策體系，多數區縣和鄉鎮沒有建立完善的農村土地流轉管理機構，無力對農村土地流轉進行有效管理和引導。

現實中，農村土地流轉多為自發形式，土地流轉雙方往往貪圖方便，往往并不遵循法定程序或必須的履行手續，也沒有通過流轉合同或者契約來規范流轉雙方的權利義務關系，通常采用“口頭協議”的方式進行私下流轉。在一些地方，部分農戶因不熟悉法律政策、無法預知土地增值效應，很多人對土地流轉感到茫然，或是不敢把土地流轉出去，或是流轉協議與合同不完備，留下很多法律隱患。

此外，農村集體土地承包經營權流轉，缺乏土地流轉市場，沒有完整統一的土地流轉中介組織和服務體系，信息渠道不暢。

再看現有調整農村土地流轉的重要法律——農村土地承包法，具體涉及到土地流轉的條款并不多。其中第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。但現實生活中已遠遠不止上述幾種流轉方式，而條款規定的“其他方式”是什么并不清楚，于是給實際操作帶來不少麻煩。

在安徽鳳陽的小崗村，已經將農村閑散的土地流轉集中、統一經營，“明里暗里都算上”，有六成土地已經流轉。但是變革的帶頭人嚴德友卻發現，由分到合的流轉之路并不好走，甚至引發了一些方面的質疑。從長遠看，還需要在政策和法律之間，迅速搭建起一座堅實的橋梁。

河南省沁陽市“耕地拍賣”改革，是遵循法治軌道的一個范本。在流轉農民土地承包經營權之前，沁陽市政府制定了《關于推進農村土地流轉加快新農村建設的意見》等一系列指導性文件，積極探索進行土地流轉公開競拍、競爭性談判等工作，促使全市土地流轉工作由分散向規模、由無序向規范、由約定向法定、由粗放向高效轉變。

按照該市土地承包經營權公開競拍和競爭性談判暫行辦法，此次農村土地承包經營權公開交易以平等協商、依法、自愿、有償為原則，競拍所得分配給出讓農戶，土地享受的一切國家補償歸受讓方。同時，受讓方不得改變承包土地的農業用途。

不過，這樣的地方性改革，還需要進一步上升為國家法律，產生更普遍的效力。進行國家立法，修憲勢在必行。

《憲法》第十條規定：“……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”要通過立法，賦予農村土地合作組織對于土地使用權的拍賣、租賃等權利，讓億萬農民在國家現代化、城市化的進程中，成為富裕起來的群體。與此同時，土地管理法、物權法等法律也要適應形勢，進行適當的修繕。

令人欣喜的是，類似河南沁陽、重慶等地的改革試驗，在土地流轉程序、監督制度等方面上已經摸出一些頗為成功的“新路子”，彰顯了基層的智慧。比如，為了保障農民土地不隨意流轉，安徽風陽小崗村任何土地流轉，需要經過村委會監督。投資者給農戶簽署協議。村委會見證，表示所有者的認可。

破解這些難題，需要立法迅速跟進，為農地流轉改革擂鼓助威，固著成果。隨著農村經濟水平的不斷提高，以及農民收入結構的日益多元化，農村土地流轉問題還將趨于復雜化，流轉范圍、方式、技術等方面都有待進一步探索，因而需要立法者付出更多的努力。

青山遮不住，畢竟東流去。中國改革視野下的農地流轉，經歷了從無到有，從不規范到日漸規范過程，正逐步走向完善。在嘹亮的改革號角聲中，又將呈現何番景象，不由期待滿懷。