綜合配套改革機制研究

[摘要]改革機制是指在改革過程中改革運作系統(tǒng)諸要素相互作用的方式。本文在改革的基本要素、過程和機制一般性分析的基礎(chǔ)上，闡述了綜合配套改革的主體、改革載體、改革方案、改革利益，認為綜合配套改革的運作系統(tǒng)要素呈現(xiàn)多極化和運作過程呈現(xiàn)層次化的特征。綜合配套改革機制應在動力上自上而下和自下而上相結(jié)合；在組織推動上多元主體互相補充；在技術(shù)支持上，要求改革方案的精細化；在外部保障上，地方立法權(quán)與外生檢查監(jiān)督相配套；在空間擴散上，行政傳導與自然傳導共同作用。

[關(guān)鍵詞]綜合配套改革 改革機制 改革要素 改革過程

[中圖分類號]F127.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）06-0035-05

[作者簡介]郝壽義（1952—），河北河間人，南開大學城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所教授、博士生導師，研究方向：城市與區(qū)域經(jīng)濟管理。

一、改革機制的內(nèi)涵

一般來講，機制泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。改革本身也是一個運作系統(tǒng)，即改革運作系統(tǒng)，這個運作系統(tǒng)是由改革主體、改革載體、改革方案、改革利益所構(gòu)成。這些構(gòu)成要素各自的功能和它們之間的相互作用，使改革得以實施，形成新的制度安排。在這一過程中，這些改革要素的各自運動和它們之間相互作用的特定方式，就是改革的機制。改革運作系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)是通過改革自身的機制實現(xiàn)的。

在中國的經(jīng)濟體制改革中，改革者的注意力往往集中在研究和制定特定制度的經(jīng)濟運行機制上，卻在很大程度上忽視了對改革自身運行機制的研究，這應該說是一個缺陷，因為轉(zhuǎn)換經(jīng)濟運行機制的改革本身也要通過一定的作用機制才能得以實現(xiàn)。因此，為了推進改革深化，我們必須研究改革本身的運行機制并加以完善，以提高改革運作的效率。

改革機制通常具有以下兩個屬性：一是改革機制具有多樣性。改革機制是改革運行系統(tǒng)中各構(gòu)成部分各自運動及相互作用，促使改革得以實現(xiàn)的方式，改革運作體系中各構(gòu)成部分的屬性變化，以及它們之間相互作用方式的變化，會形成不同的改革機制。對于相同的改革目標，改革機制卻可以是多樣的，而不同的改革機制對實現(xiàn)改革的目標有不同的績效。二是改革機制具有時代性。不同改革機制的功效不同，所以比較和判斷其效率如何，不能脫離具體的改革階段和制度環(huán)境，否則就無法比較和做出準確的判斷。只有符合特定改革體制機制環(huán)境的改革機制，才能有力地推動改革目標的實現(xiàn)，反之，如果改革機制脫離甚至違背特定的制度環(huán)境，則可能延緩甚至阻礙改革目標的實現(xiàn)。

改革不會自動實現(xiàn)，改革本身需要動力才能產(chǎn)生、推進并取得改革利益。改革機制存在的意義，在于為改革的提出、組織、設(shè)計、實施、推廣提供一系列激勵和動力。從這個意義上講，改革機制需要給改革主體提供一種在制度安排外部不可獲得的利益，防止改革集團內(nèi)成員的機會主義行為或非改革集團成員的“免費搭車”行為，為改革集團內(nèi)成員形成穩(wěn)定的改革利益預期創(chuàng)造條件，并提供持續(xù)的改革激勵。

可見，改革機制的本質(zhì)主要是激勵與約束，而約束又是一種反向激勵，因此可以把改革機制看成是一種對改革本身進行激勵的條件和手段的總稱。

二、改革的基本要素、過程與機制

如前所述，改革機制是指在改革過程中改革運作系統(tǒng)諸要素相互作用的方式，因此要具體把握改革的機制，需要對改革的要素及其運作過程進行分析。

(一)改革的基本要素

改革是改革主體選取改革路徑，制定改革方案，并在具體實施中獲取改革利益的一系列行動安排。一般來講，改革運作系統(tǒng)包括改革主體、改革載體、改革方案、改革利益四個基本要素：

1.改革主體。改革是由特定利益主體推動的制度創(chuàng)新，這個特定利益主體即為改革的主體。改革主體是改革試驗的推動者和實施者，也是改革成效的受益者，它可以是中央政府、地方政府、企業(yè)、居民及非營利組織或非政府組織等。

2.改革載體。改革是通過一系列區(qū)域性、階段性的制度安排實現(xiàn)的制度創(chuàng)新，這種區(qū)域性、階段性的制度安排即為改革的載體。改革實際上是一個累積制度創(chuàng)新的過程，是通過一系列具體的改革措施循序漸進、由點帶面實現(xiàn)的。一方面，制度變遷要建立更有效率的制度安排，在這一過程中，既要建立一整套新的制度環(huán)境，還要清除舊制度，其間還要消除受損者對制度變遷的阻力，這注定改革不可能一蹴而就，總要選擇適宜的突破口，分階段有重點地加以推進；另一方面，不同地區(qū)的稟賦條件、發(fā)展程度、制度環(huán)境有別，適合推進的改革試驗內(nèi)容不同，制度變遷總要選擇具備一定改革條件的區(qū)域加以推進。改革載體是改革試驗的試驗田和支撐點，可分為空間載體和項目載體等。

3.改革方案。改革是構(gòu)建更有效率的制度安排的制度創(chuàng)新，這種新的制度安排需要設(shè)計一整套制度體系進行支撐，并通過一定的技術(shù)路線予以實現(xiàn)，這種制度體系的設(shè)計和實施藍圖即為改革的方案。原則性的改革方案應當明確改革的指導思想、目標、主要任務(wù)；工作性的改革方案應當明確改革的重點內(nèi)容、組織實施辦法、決策部門以及具體舉措；操作性的改革方案應當明確改革實施細則、程序規(guī)章、執(zhí)行部門及職責分工。

4.改革利益。改革在一定意義上是對改革收益的追求而引發(fā)的制度創(chuàng)新，這種改革收益即為改革利益。改革利益是制度創(chuàng)新的內(nèi)在動因之一，也是改革所要實現(xiàn)的目標。它可以是政府對社會福利最大化的追求，可以是企業(yè)對利潤最大化的追求，也可以是居民對效用最大化的追求。正是獲利能力無法在現(xiàn)在的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，才導致了新的制度安排的形成。從一般意義上講，如出現(xiàn)預期的凈收益超過預期的成本，一項制度就會被創(chuàng)新，可以說，制度創(chuàng)新是制度主體根據(jù)成本效益分析進行權(quán)衡的結(jié)果，只有當制度創(chuàng)新與變遷有利可圖，人們才會發(fā)動制度創(chuàng)新與變遷。改革利益可分為改革成效、區(qū)域發(fā)展目標、改革經(jīng)驗等，有些改革利益是定性的，有些改革利益是定量的。

（二）改革的一般過程

改革的實質(zhì)是制度創(chuàng)新。改革的過程也是制度變遷的過程。戴維斯和諾思將制度變遷的過程分為五個階段：形成制度變遷的初級行動團體；提出制度變遷方案；對變遷方案進行比較和選擇；建立負責改革實施的次級行動團體；通過制度方案，分配變遷利益①。黃少安則將制度變遷的過程分為六個階段：認識變遷條件，發(fā)現(xiàn)變遷機會；組成變遷集團；確定變遷目標；設(shè)計和選擇變遷方案；實施制度變遷；完成檢驗變遷，修補和完善新制度②。結(jié)合我國目前綜合配套改革的實踐，我們將改革的一般過程概括為五個階段（如圖1所示）。

1.發(fā)現(xiàn)改革利益階段。發(fā)現(xiàn)特定改革利益的存在是改革的啟動或開始。制度非均衡意味著潛在利潤的存在和變遷機會的出現(xiàn)，但這并不意味著制度變遷的機會必然為人們所認識或發(fā)現(xiàn)，需要人們?nèi)ニ褜ぁl(fā)現(xiàn)。特別是當這種機會還不明顯、改革利益還不易確認時，這種認識和發(fā)現(xiàn)機會的工作就更具有意義。

2.建立改革集團階段。改革是有成本的。政府、企業(yè)改革主體需要掌控一定的人力、物力、財力、權(quán)力等資源才能實施改革，從而使預期改革利益轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實利益，這就需要圍繞改革進行必要的組織和分工，形成改革集團。

3.制定和選擇改革方案階段。改革是改革主體有意識的行為，一旦形成改革共識，就會確定改革的目標和突破口。改革主體可能會設(shè)計出多種改革方案，進行比較和選擇，標準就是利潤的最大化。

4.改革貫徹實施階段。改革的實施是按照選定的方案，朝確定目標而行動，但是，并不是簡單地按方抓藥，在實施過程中，還要解決一些具體問題，比如改革的法律保障和監(jiān)督檢驗等。

5.改革經(jīng)驗推廣擴散階段。我國改革具有明顯的漸進式特征，改革一旦在試點地域行之有效，其他區(qū)域就可以避免重新設(shè)計、試錯的高額代價，直接模仿、吸收、采納已經(jīng)形成的有效的制度。

（三）改革的機制

改革運作系統(tǒng)諸要素相互作用的方式在改革過程中具體體現(xiàn)為動力生成機制、組織推動機制、技術(shù)支持機制、外部保障機制和空間擴散機制（如圖2所示）。

1.動力生成機制。改革機制在發(fā)現(xiàn)改革利益階段體現(xiàn)為動力生成機制，它反映了改革主體和改革利益之間的關(guān)系，要求明確改革利益所在和改革主體所求。動力生成機制是改革的力量源泉，推動改革的啟動或開始。

2.組織推動機制。改革機制在建立改革集團階段體現(xiàn)為組織推動機制，它反映了改革主體和改革載體之間的關(guān)系，要求各改革主體掌控推進改革所需要的各種資源。組織推動機制決定了改革的可行性和推進力度，提供了實施改革所需要各種投入的來源。

3.技術(shù)支持機制。改革機制在制定和選擇改革方案階段體現(xiàn)為技術(shù)支持機制，它反映了改革載體和改革方案之間的關(guān)系，要求制度變遷集團在確保改革試驗的方向性和可操作性前提下，選擇最迅速、成本最低的改革方案。技術(shù)支持機制決定了改革的方向性、精細性、經(jīng)濟性和可操作性。

4.外部保障機制。改革機制在改革貫徹實施階段體現(xiàn)為外部保障機制，它反映了改革方案和改革利益之間的關(guān)系，要求改革方案的實施有法律法規(guī)依據(jù)或立法權(quán)保障，并且隨時監(jiān)督改革的進程，一旦改革偏離預定的軌道能夠及時得到檢驗和糾正。

5.空間擴散機制。改革機制在改革經(jīng)驗推廣擴散階段體現(xiàn)為空間擴散機制，它反映了本地改革和其他地區(qū)改革之間的關(guān)系，要求改革經(jīng)驗具備較強的生命力，可復制，可遷移，并且最大限度地發(fā)揮示范作用。

上述改革主體、過程和機制的相互關(guān)系可用圖3表示：

由圖3可以看到，在改革的第一階段（發(fā)現(xiàn)改革利益階段），動力生成機制是聯(lián)結(jié)預期改革利益和改革主體的紐帶。在改革利益的吸引下，相關(guān)利益主體互相接近，提出改革的要求。在改革的第二階段（建立改革集團階段），組織推動機制是聯(lián)結(jié)改革主體和改革載體的紐帶。為了實施改革，各利益主體結(jié)合成制度變遷集團，通過行政命令或利益交換等手段，掌握各種改革資源，為完成改革任務(wù)提供保障。在改革的第三階段（制定和選擇改革方案階段），技術(shù)支持機制是聯(lián)結(jié)改革載體和改革方案的紐帶，技術(shù)支持機制要驅(qū)動改革主體組織智力資源，針對各改革載體設(shè)計和選擇實施方案和細化方案，并確保方案的方向性和經(jīng)濟性、可操作性。在改革的第四階段（改革貫徹實施階段），外部保障機制是連接改革方案和改革利益的紐帶，實施保障機制通過立法權(quán)確保改革合法依規(guī)實施，通過對改革進程的檢查和糾錯，確保改革利益的實現(xiàn)。在改革的第五階段（改革經(jīng)驗推廣擴散階段），空間擴散機制是連接本地改革和其他地區(qū)改革的紐帶，是促使改革經(jīng)驗向同類型其他地區(qū)示范、遷移的保障。

三、我國綜合配套改革機制分析

通過對改革機制的一般分析，結(jié)合我國綜合配套改革試驗區(qū)的運行實踐，我們可以進一步分析和把握綜合配套改革機制的特征（見圖4）。

由圖4可以看出，綜合配套改革的運作系統(tǒng)要素呈現(xiàn)多級化特征：改革主體由中央政府、地方政府、微觀利益主體等各級主體共同組成，各改革主體關(guān)注的改革利益有別，存在博弈，在共同改革過程中獲取各自的改革利益，制度具有內(nèi)生性特征。改革載體由綜合配套改革試驗區(qū)、試驗區(qū)重點改革領(lǐng)域、特定改革領(lǐng)域的重點改革項目等各級載體共同組成，層層深入，每一層次的改革資源都在相應改革主體的控制范圍內(nèi)。改革方案由各試驗區(qū)總體方案、試驗區(qū)分階段改革實施方案、項目詳細操作方案等各級方案共同組成，逐級細化，呈金字塔分布，確保各項改革落到實處。改革利益由改革經(jīng)驗、區(qū)域改革目標、改革成效等各級利益共同組成，改革主體各取所需：國家重在從各試驗區(qū)改革中汲取經(jīng)驗；地區(qū)側(cè)重借助綜合配套改革獲取先行利益，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標；各微觀利益主體（也包括政府在內(nèi)）分享改革物質(zhì)成果。改革的目標是實現(xiàn)改革利益，一項改革要同時取得改革成效、逼近區(qū)域發(fā)展目標、獲得可以復制的改革經(jīng)驗，改革才算取得成功。

綜合配套改革的改革運作過程呈現(xiàn)層次化的特征，由圖4可以看到綜合配套改革分三個層面：

第一層面是國家綜合配套改革層面，改革主體是中央政府，改革的載體是符合改革試驗條件的改革試驗區(qū)，這一層面的改革方案是各試驗區(qū)政府上報、國務(wù)院審批的綜合配套改革總體方案，改革的利益是取得改革經(jīng)驗并向同類型地區(qū)推廣擴散。綜合配套改革國家層面的改革驅(qū)動力和歸宿是取得改革經(jīng)驗，并依賴空間擴散機制向外輻射。這個層面關(guān)注的是選取適宜的改革試驗區(qū)進行特定改革試驗，取得相應的改革經(jīng)驗后向外復制和移植。

第二層面是綜合配套改革試驗區(qū)層面，改革的主體是地方各級政府，改革的載體是各試驗區(qū)的重點改革領(lǐng)域，改革方案是各試驗區(qū)自行設(shè)計的分階段改革實施方案，改革利益是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標，落實區(qū)域功能定位。綜合配套改革試驗區(qū)層面的改革驅(qū)動力和歸宿是試驗區(qū)的區(qū)域發(fā)展目標。這個層面關(guān)注的是確定正確的改革突破領(lǐng)域，并通過實施一系列改革向區(qū)域發(fā)展目標逼近。

第三層面是特定專項改革層面，改革的主體是地方各級政府、社會、企業(yè)等微觀利益主體，改革的載體是重點改革領(lǐng)域的重點改革項目，改革方案是各改革項目的具體操作方案，改革利益是取得改革項目的改革成效，比如土地、稅收等直接利益。在專項改革層面，改革的驅(qū)動力和歸宿是改革的成效，在改革成效的吸引下，政府、社會、企業(yè)博弈提出改革要求，組成改革集團，策劃具體操作方案，確保該層面改革實施和改革成效的實現(xiàn)。

由以上分析，我們可以概括出綜合配套改革機制的特征：

在動力生成機制方面，自上而下和自下而上改革路徑相結(jié)合，中央政府、地方政府、企業(yè)、社會抱著各自的目的提出改革要求，共同組成改革推動集團，改革利益的分配是多方博弈的結(jié)果。由于綜合了各方的利益，提出的改革應該是一個多贏的結(jié)果，使綜合配套改革較傳統(tǒng)改革相比更具有穩(wěn)定性，但取得一致同意的過程較長且成本較高。

在組織推動機制方面，多元主體各自掌握的資源互相補充，共同承擔改革任務(wù)，共同分擔改革成本。相比傳統(tǒng)改革中央政府扮演了近乎全部的角色，承擔了全部的改革成本，綜合配套改革減輕了財政的負擔，由社會分擔了部分改革成本。

在技術(shù)支持機制方面，中央政府把握改革的大方向，具體的改革任務(wù)和實施辦法由地方政府會同相關(guān)利益主體設(shè)計和選擇，最大限度地發(fā)揮地方政府和相關(guān)利益主體的能動性。強調(diào)中央政府指導體現(xiàn)在：具體改革項目操作方案從屬于各試驗區(qū)提出的分階段實施方案，而分階段實施方案又服從于各試驗區(qū)上報的總體方案，確保各級改革方案遵循整體改革方向；強調(diào)地方利益主體的能動性體現(xiàn)在:從國家總體方案到地方分階段方案再到項目操作方案，改革從原則到具體，確保各級改革方案落到實處。由于多元主體、多元載體、多元改革利益的存在，改革方案的精細化要求更加突出，改革方案的設(shè)計難度加大。

在外部保障機制方面，綜合配套改革需要地方改革立法權(quán)和外生檢查監(jiān)督主體進行配套。傳統(tǒng)改革的改革倡導者、立法推動者、監(jiān)督者都是中央政府，改革完全在政府體制內(nèi)運行，這種改革機制規(guī)避了改革與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突，自身的檢驗監(jiān)督也形同虛設(shè)。綜合配套改革的多元改革主體可能出現(xiàn)改革主體和立法主體發(fā)生分離，如果不賦予地方相應立法權(quán)，綜合配套改革的制度創(chuàng)新和現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突將無法化解；綜合配套改革存在中央政府、地方政府、企業(yè)、社會等多元參與主體，使外生的檢驗監(jiān)督主體成為可能，可以對改革的效果進行有效監(jiān)督檢查和客觀評價，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革過程中遇到的問題。

在空間擴散機制方面，綜合配套改革經(jīng)驗也不能完全照搬，需要承接地區(qū)消化、吸收、創(chuàng)新后才能發(fā)揮帶動作用。綜合配套改革試驗的空間傳導機制有兩種: 一是行政傳導機制，試驗區(qū)內(nèi)的制度變遷有效地促進了發(fā)展并推動了區(qū)域的發(fā)展，政府將這種制度變遷移植到其他區(qū)域，從而實現(xiàn)制度變遷的全國推廣；二是自然傳導機制，通過“看不見的手”的市場路線和區(qū)域合作進行傳播，通過擴散、輻射效應對周邊區(qū)域產(chǎn)生影響，進而促進了周邊區(qū)域的發(fā)展。

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On Overal Reform Mechanism

Hao Shouyi

(Urban and Regional Economics Institute of Nankai Univ ， Tianjin300071 ， China)

Abstract: Reform mechanism is the way that the factors of reform operational system interact each other in the process of reform. Based on the general analysis of basic factors， processes and mechanisms of reform， this article expounds the subjects ， carriers， schemes and advantages of the Comprehensive Coordinated Reform and puts forward the opinion that the operational system factors of Comprehensive Coordinated Reform reflect the characteristic of multi-polarity and the functional processes present hierarchical. In terms of the motivity ， the mechanism of the Comprehensive Coordinated Reform is both top-down and bottom-up. In terms of the organizational promotion ， multi- subjects support mutually . In terms of the technical supports ， the mechanism calls for refinement of the reform schemes . In terms of exterior guarantees ， the local legislative ， and the outer supervision and inspection brace each other . In terms of the space diffusion ， administrative transmission and natural transmission interact.

Key words: Comprehensive Coordinated Reform; reform mechanism; reform factor; reform process

(收稿日期: 2008-11-06責任編輯: 垠喜)