國有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)研究

[摘要]本文分析了國有獨(dú)資公司董事會(huì)在公司治理中的特殊作用，以深圳市屬國有企業(yè)為例，針對目前國有獨(dú)資企業(yè)董事會(huì)建設(shè)所存在的問題，提出了較具實(shí)務(wù)性的政策建議。

[關(guān)鍵詞]國有獨(dú)資公司董事會(huì) 公司治理

[中圖分類號] F832[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-6623(2008)06-0096-04

[作者簡介]郭立民(1964—)，河北人，湖南大學(xué)博士研究生。研究方向:公司治理。

一、國有獨(dú)資公司董事會(huì)

在公司治理中的特殊作用

國有獨(dú)資公司是指國家單獨(dú)出資、由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司。因此，國有獨(dú)資企業(yè)同時(shí)具有國有資本控制和股權(quán)結(jié)構(gòu)缺乏制衡機(jī)制的特點(diǎn)。雖然經(jīng)過20多年的改革，國有獨(dú)資公司在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面取得了一定程度的進(jìn)展，但在全國范圍內(nèi)國有獨(dú)資公司在公司治理方面依然存在諸多問題。悉心探查我國國有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境，深刻剖析其生成根源，可以為重構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、運(yùn)營高效、決策科學(xué)的國有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)框架提供參考（李佳微，2008）。

所謂公司治理，不同的學(xué)者給予了不同的定義。有人認(rèn)為，公司治理是一套控制公司經(jīng)營的法律、法規(guī)和其它因素構(gòu)成的系統(tǒng) ( Gillan and Starks， 1998)；也有學(xué)者指出，公司治理是公司資本供給者保證其投資收益的方法(Shleifer and Vishny， 1997)；還有人主張，公司治理是一個(gè)事后分配公司所產(chǎn)生準(zhǔn)租金(quasi-rents)的約束體系”(Zingales， 1998) 。一般說來，能形成共識的基本概括是，公司治理是現(xiàn)代企業(yè)在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離背景下，由一整套降低企業(yè)代理成本和保護(hù)投資者利益的法律、法規(guī)和其它機(jī)制構(gòu)成的機(jī)制體系，可分為外部治理和內(nèi)部治理（張建森，2005）。外部治理主要通過各類市場競爭和政府規(guī)制等機(jī)制發(fā)揮作用，內(nèi)部治理通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包括股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層在內(nèi)的權(quán)力制衡和義務(wù)設(shè)置等利益權(quán)衡機(jī)制發(fā)揮作用。通過公司治理結(jié)構(gòu)中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理配置，股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)，利益平衡，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，從而達(dá)到股東和利益相關(guān)者的利益最大化目的。

董事會(huì)作為公司的決策機(jī)構(gòu)， 一方面接受股東大會(huì)的委托， 承擔(dān)公司的重大決策; 另一方面， 又將執(zhí)行權(quán)委托給經(jīng)理層。董事會(huì)在公司治理中占據(jù)核心的地位。對國有獨(dú)資公司來說，這一核心地位更為明顯。國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)， 由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。除公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定外， 國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)， 決定公司的重大事項(xiàng)。所以，董事會(huì)在國有獨(dú)資公司治理中有著特殊的作用。

本文結(jié)合深圳市屬國有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的實(shí)際情況，闡述國有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)中的問題和解決方法，旨在為完善我國國有獨(dú)資公司的董事會(huì)建設(shè)提供一定的借鑒。

二、深圳國有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)

存在的主要問題與原因

目前深圳市屬國有獨(dú)資公司普遍存在四個(gè)方面的問題：完善國有獨(dú)資董事會(huì)建設(shè)的認(rèn)識不夠到位，對董事的資格、權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不夠明確，董事會(huì)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)不夠合理，權(quán)力配置與治理機(jī)制有待改善。

在觀念與認(rèn)識方面，一是缺乏對完善公司治理和加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)必要性的深刻認(rèn)識，尤其缺乏分權(quán)制衡的意識；二是董事會(huì)缺乏明確的代理人意識，對出資人利益負(fù)責(zé)的意識不到位，更多地將目光投向企業(yè)自身、員工及個(gè)人的利益；三是缺乏厘清權(quán)責(zé)邊界的信心，認(rèn)為在當(dāng)前體制下，黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層的關(guān)系邊界難以劃清；四是擔(dān)心董事會(huì)建設(shè)和外部董事的引入影響決策與執(zhí)行的效率。

在董事的資格、權(quán)利、義務(wù)規(guī)定方面，一是董事的任職資格隨意性較強(qiáng)，結(jié)構(gòu)呈不合理性，對董事應(yīng)擁有的商業(yè)經(jīng)驗(yàn)、道德品行、領(lǐng)導(dǎo)能力、專業(yè)知識、誠信勤勉、團(tuán)隊(duì)精神、行業(yè)知識、企業(yè)管理知識、財(cái)務(wù)知識和危機(jī)處理知識等方面重視不足；二是在董事行使重大事項(xiàng)決策權(quán)的基本前提---知情權(quán)的落實(shí)方面各企業(yè)有較大差距，沒有對董事的知情權(quán)予以明確的界定并給予足夠的制度與體制保障；三是公司董事應(yīng)盡的義務(wù)只做了原則性規(guī)定，對要求董事主動(dòng)了解企業(yè)情況、保證有足夠的時(shí)間和精力履行職責(zé)等義務(wù)，沒有進(jìn)行具體的、可操作性的規(guī)定；四是對董事的責(zé)任追究幾乎是空白。

在董事會(huì)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)方面，一是董事會(huì)人數(shù)未達(dá)到合理規(guī)模，沒有達(dá)到能“滿足自由討論和協(xié)商交流”的合理規(guī)模，兼之制度設(shè)計(jì)上公司董事長、總經(jīng)理、黨委副書記兼紀(jì)委書記均為董事會(huì)當(dāng)然成員，客觀上形成了公司董事會(huì)內(nèi)部人控制和關(guān)鍵人決策模式的局面；二是董事結(jié)構(gòu)不盡合理，內(nèi)部董事比例過大，知識結(jié)構(gòu)不夠匹配；三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不健全或沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，專門委員會(huì)的組成不規(guī)范，不但有非董事人員進(jìn)入專門委員會(huì)，而且薪酬和審計(jì)委員會(huì)成員都是內(nèi)部董事，監(jiān)督效果有限，專門委員會(huì)基本沒有開展工作，難以為董事會(huì)提供咨詢。

在權(quán)力配置與治理機(jī)制方面，一是出資人、董事會(huì)、經(jīng)理層權(quán)力邊界模糊，在出資人與董事會(huì)之間和董事會(huì)與經(jīng)理層之間，經(jīng)常出現(xiàn)出資人代替董事會(huì)的職能，而董事會(huì)又干了經(jīng)理層的活的現(xiàn)象；二是監(jiān)事會(huì)作用沒有很好地發(fā)揮，不能有效地將董事會(huì)及其他機(jī)構(gòu)不按公司章程及議事規(guī)則行使職權(quán)的情況及時(shí)向出資人報(bào)告；三是董事長集法定代表人、黨委書記、國有資產(chǎn)保值增值的第一責(zé)任人于一身， 存在董事長代替董事會(huì)決策的現(xiàn)象；四是國有企業(yè)的總經(jīng)理與副總經(jīng)理都由上級負(fù)責(zé)選聘，總經(jīng)理對副總經(jīng)理缺乏約束力，一些副總經(jīng)理受“位子決定腦袋”的影響，輕視總經(jīng)理，直接對董事長負(fù)責(zé)。

除以上問題之外，還存在著治理者階層尚未充分發(fā)育、持續(xù)跟蹤與考核評價(jià)機(jī)制尚不健全、治理文化有待培育等方面的問題。

三、完善深圳國有獨(dú)資公司董事會(huì)

建設(shè)的基本思路

董事會(huì)建設(shè)的目的，是要逐步建立董事數(shù)量適中、結(jié)構(gòu)合理、制度健全、充分體現(xiàn)出資人意圖、作風(fēng)民主開放的高質(zhì)量、高效率的董事會(huì)，進(jìn)而形成與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的權(quán)責(zé)明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的公司法人治理結(jié)構(gòu)。針對深圳市屬國有獨(dú)資公司所存在的問題，借鑒公司治理的相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下完善深圳國有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的基本思路。

（一）明確出資人、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、黨組織的職權(quán)邊界

1.出資人的職權(quán)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是《公司法》第三十八條所規(guī)定事項(xiàng)；二是根據(jù)深圳市國資委出臺的系列監(jiān)管制度，決定一定限額以上的公司重大事項(xiàng)，包括產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、資產(chǎn)核銷、對外捐贈(zèng)、投資，以及推薦公司總經(jīng)理人選，委派財(cái)務(wù)總監(jiān)、核準(zhǔn)企業(yè)薪酬等。

2.董事會(huì)的職權(quán)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是《公司法》第四十六條所規(guī)定事項(xiàng)；二是根據(jù)深圳市國資委出臺的系列監(jiān)管制度，決策一定限額以內(nèi)的公司重大事項(xiàng)，包括產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、資產(chǎn)核銷、對外捐贈(zèng)、投資等；三是在外部董事人數(shù)達(dá)到公司董事會(huì)總?cè)藬?shù)一半以上，董事會(huì)運(yùn)作規(guī)范且董事會(huì)提名委員會(huì)、薪酬與考核委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和制度健全的前提下，決定公司總經(jīng)理的提名、選聘、考核、薪酬管理以及主業(yè)投資；四是依法決定屬下全資公司非由職工代表擔(dān)任的董事、監(jiān)事等人選以及其他重大決策事項(xiàng)，委派或推薦控股、參股公司董事、監(jiān)事和高級管理人員等人選以及參與其他重大問題決策。

3.總經(jīng)理的職權(quán)，主要是負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)決議，依照《公司法》和公司章程的規(guī)定行使職權(quán)，向董事會(huì)報(bào)告工作，對董事會(huì)負(fù)責(zé)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究細(xì)化總經(jīng)理職權(quán)，避免與董事會(huì)、黨組織職權(quán)邊界不清。

4.監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是《公司法》第五十四條所規(guī)定事項(xiàng);二是強(qiáng)化對董事執(zhí)行公司職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督的職能，履行對公司董事會(huì)是否規(guī)范運(yùn)作的監(jiān)督職能。

5.黨組織的職權(quán)，主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是抓好企業(yè)黨的建設(shè)、思想政治工作、企業(yè)文化和精神文明建設(shè)；二是負(fù)責(zé)公司及下屬企業(yè)各級黨組織（含紀(jì)委，下同）及其工作機(jī)構(gòu)、人員管理；三是負(fù)責(zé)黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員的分工和調(diào)整；四是研究黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的部署，對黨紀(jì)處分作出決定；五是參與研究有關(guān)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃、生產(chǎn)經(jīng)營方針、年度財(cái)務(wù)預(yù)算和決算、資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作等重大問題；六是參與研究有關(guān)公司中層以上干部的考察、任免、調(diào)配、獎(jiǎng)懲等人事問題及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置調(diào)整，決定黨群干部的任免。

在推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)過程中，要重點(diǎn)解決企業(yè)通過黨委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、專題會(huì)等形式直接代替董事會(huì)、經(jīng)理層先行決策的問題。各機(jī)構(gòu)都必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得越權(quán)。

（二）明確董事長在董事會(huì)、總經(jīng)理在經(jīng)理層的地位和作用

1.明確董事長在董事會(huì)的地位作用。在目前制度框架下，董事長集公司法定代表人、黨委書記、首席產(chǎn)權(quán)代表于一身，承擔(dān)著國有資產(chǎn)保值增值及公司的法律責(zé)任。而在規(guī)范的公司治理下，董事會(huì)集體對股東會(huì)負(fù)責(zé)，股東會(huì)將控制與管理公司的權(quán)力委托給董事會(huì)集體，而非董事會(huì)單個(gè)成員，當(dāng)然也不是董事長本人。如果董事長個(gè)人不經(jīng)董事會(huì)就過多地行使權(quán)力，在客觀上容易架空董事會(huì)，削弱董事會(huì)作為公司常設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。因此，在推進(jìn)董事會(huì)治理工作中，尤其要妥善解決董事長的定位問題，弱化董事長的“一把手”意識。

2.明確總經(jīng)理在董事會(huì)的地位作用。總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)理層負(fù)責(zé)公司的日常經(jīng)營管理，對職權(quán)范圍內(nèi)的決策事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任。副總經(jīng)理協(xié)助總經(jīng)理開展工作，對總經(jīng)理負(fù)責(zé)。

（三）建立健全董事會(huì)專門委員會(huì)及董事會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，提高董事會(huì)決策能力和決策水平

外部董事到位后，公司董事會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)實(shí)際，審議專門委員會(huì)的設(shè)置。專門委員會(huì)由董事組成，具體人員組成根據(jù)董事個(gè)人專長和經(jīng)歷確定。專門委員會(huì)就職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提供咨詢建議，以提高董事會(huì)的決策水平和效率。必要時(shí)，各專門委員會(huì)可聘請外部中介機(jī)構(gòu)，就相關(guān)問題展開獨(dú)立研究，費(fèi)用由公司開支。董事會(huì)設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員。

（四）明確董事的任職資格、權(quán)利義務(wù)，調(diào)整董事結(jié)構(gòu)

1.明確規(guī)定董事的任職資格、權(quán)利和義務(wù)。董事除應(yīng)當(dāng)具備法律、行政法規(guī)所規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)誠信勤勉，具有團(tuán)隊(duì)精神，掌握行業(yè)知識、企業(yè)管理知識、財(cái)務(wù)知識、危機(jī)處理知識，具有較強(qiáng)的分析與判斷能力、理解與溝通能力，有必要的履職時(shí)間等。公司章程以及公司與董事簽訂的服務(wù)合約中應(yīng)當(dāng)明確董事的權(quán)利義務(wù)。

2.提高具有公司運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和商業(yè)閱歷的外部董事比例。在試點(diǎn)企業(yè)引入外部董事的過程中，不僅僅要引入“學(xué)者類”、“中介專家類”的外部董事，更要注重引進(jìn)一些有著良好經(jīng)營業(yè)績與個(gè)人品行記錄的現(xiàn)任或離任經(jīng)理擔(dān)任外部董事，并盡量做到“職業(yè)企業(yè)家”的外部董事占全部外部董事的多數(shù)，從而更好地實(shí)現(xiàn)“內(nèi)行”監(jiān)控“內(nèi)行”。

3.逐步建立外部董事的市場化選聘機(jī)制。在選聘外部董事和考評時(shí)，以深圳市國資委為主導(dǎo)，邀請有關(guān)中介組織或?qū)＜遥瑢?shí)行市場化選聘。在下一步董事會(huì)建設(shè)工作全面推開后，建立外部董事人才庫，明確各個(gè)董事的職責(zé)和應(yīng)具備的條件，向社會(huì)公開選拔，并將選拔結(jié)果公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

4.根據(jù)工作崗位和來源不同等因素實(shí)行差別薪酬。對于擔(dān)任專門委員會(huì)主任職務(wù)的外部董事，在工作量增加的同時(shí)相應(yīng)提高津貼標(biāo)準(zhǔn)。

（五）健全責(zé)任追究和監(jiān)督機(jī)制

要按照誰行使權(quán)力、誰承擔(dān)責(zé)任的原則，健全責(zé)任追究機(jī)制。

1.健全對董事的責(zé)任追究。董事違反法律法規(guī)和《公司章程》，給公司造成損失，或者在董事會(huì)決議違反法律、法規(guī)或者《公司章程》規(guī)定，致使公司遭受損失時(shí)，無法證明對該決議投反對票的，董事應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.強(qiáng)化對經(jīng)理及經(jīng)理層的責(zé)任追究。經(jīng)理執(zhí)行董事會(huì)決議，對董事會(huì)負(fù)責(zé)，經(jīng)理不得超越職權(quán)行使權(quán)力，也不能拒絕執(zhí)行董事會(huì)決議。

3.加強(qiáng)對黨組織違規(guī)的責(zé)任追究。黨組織應(yīng)當(dāng)按照《黨章》第三十二條的規(guī)定，認(rèn)真履行自身職權(quán)，如果在履行職權(quán)或維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職或越權(quán)，必須受到追究。對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，國資委黨委在查明核實(shí)后，將根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，作出進(jìn)行改組或予以解散的決定。

4.充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。可以考慮賦予監(jiān)事會(huì)聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)及評價(jià)董事會(huì)和董事工作情況的權(quán)利。借鑒深圳推行財(cái)務(wù)總監(jiān)制度的經(jīng)驗(yàn)，改變監(jiān)事會(huì)有關(guān)成員的安置性質(zhì)，明確監(jiān)事的任職資格，加強(qiáng)對監(jiān)事的考核評價(jià)和責(zé)任追究，使監(jiān)事能獨(dú)立有效地開展工作，發(fā)揮監(jiān)事會(huì)對董事會(huì)、經(jīng)理層的監(jiān)督作用，促進(jìn)董事會(huì)建設(shè)工作。

（六）建立持續(xù)跟蹤與考核評價(jià)制度

深圳市國資委應(yīng)建立持續(xù)跟蹤和考核評價(jià)制度，認(rèn)真檢查董事會(huì)整體運(yùn)作和董事個(gè)人工作情況，尤其對董事長的年度業(yè)績考核，要與其推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)情況掛起鉤來，從而督促各項(xiàng)制度的切實(shí)貫徹執(zhí)行。

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（收稿日期: 2008-11-01責(zé)任編輯: 垠喜）