農村金融體系３０年演變的基本規律

[摘要]改革開放30年來，農村金融機構格局發生了多次重大變遷。折射出當時國家金融資源配置的政策安排與戰略意圖。本文對農村金融格局演變進行了考察，以探索國家金融資源配置的基本規律。

[關鍵詞]改革開放農村金融機構金融資源配置

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)06-0092-03

[作者簡介]楊明秋（1972—），江西贛縣人，復旦大學經濟學博士，中國社會科學院金融研究所博士后，主要研究方向為金融理論與實踐。周陳曦（1985—），江西新余人，江西農業大學經濟貿易學院碩士研究生，主要從事轉型經濟與投融資研究。

作為國家宏觀金融體系的重要組成部分，農村金融機構的初創與發展在很大程度上得益于改革開放。農村金融的發展一直是沿著正規金融（以農業銀行、農村信用社為代表）與民間金融（以資金互助社、農村合作基金、村鎮銀行為代表）兩條主線推進。農村金融格局的演變實際上反映了國家金融資源配置結構與方式的轉變，是為了滿足優化資源配置、充分發揮中央和地方“兩個積極性”的必然結果。因此，農村金融格局的演變與國家通過優化資源配置、促進經濟發展的主題是相輔相成、密不可分的。

一、金融機構與金融資源配置的關系

金融機構具有融通資金、降低交易成本以及改善信息不對稱等諸多作用。其中，調劑資金余缺，發揮金融資源配置職能是金融機構的基礎性職能。金融資源向來是國家資源配置的重點，對區域經濟的發展起著極其重要的推動作用。有學者指出，金融是一種資源，是一種稀缺資源，是一國最基本的戰略性資源。在經濟金融化的新形勢下，離開金融的經濟不再是現實的經濟，離開經濟的金融不再是現實的金融（白欽先，2002）。金融資源既可作為一種經濟資源單獨存在，又可以作為一種動員和分配其他社會資源的手段而存在。在傳統經濟中，由于金融的核心作用沒有充分顯露出來，金融對經濟的滲透和擴散還處于淺層，金融被看成外在于經濟的工具和手段，也就是所謂的“金融外生論”、“金融工具論”、“計劃金融論”。隨著經濟貨幣化的基本完成和經濟金融化的展開，金融逐步成為現代市場經濟中資源配置的“核心制度”，金融資源配置是經濟資源配置的關鍵。金融資源配置職能是“金融功能觀”的中心論題之一。各式各樣的金融機構正是應國家金融資源配置的需要而存在，是國家履行金融資源配置職能的“門戶”。金融資源流動性極高，幾乎所有國家戰略目標的實現都需要金融資源發揮作用，金融機構則是控制金融資源，實現國家意志的重要部門。換言之，金融機構是金融資源流動的中介與渠道，金融機構能夠有效操控金融資源的流量與方向。金融機構的分布也體現著國家戰略重點的布局以及組織、協調金融資源結構分布的發展意圖。國家有目的地調整金融機構的分布狀況，以達到促進或鼓勵某些重要部門、產業的經濟發展，抑或是限制某些行業的發展，從而實現國家經濟大局的穩定。綜上所述，金融機構與金融資源配置之間存在著必然的聯系，從金融資源配置視角考察農村金融機構體系的演變，對于我們總結經驗，更好地引導農村金融改革，搞活農村經濟，解決“三農”問題具有重要意義。

二、改革開放以來農村金融格局的演變

作為國家金融機構的重要組成部分，農村金融機構一直在改革中發展。1978年以來的農村金融機構改革大體上經歷了三個發展階段，折射出國家金融資源配置的重點與導向。

（一）初創與成長階段（1979～1993）：“大一統”金融格局的完結與正規農村金融機構創立。計劃配置下的金融資源極度稀缺，國民經濟亟待發展搞活

改革開放前，國家金融資源極度稀缺，為了實現以重工業為核心的經濟增長，國家控制和壟斷經濟資源，國有金融制度安排只是作為國有企業資金供給的配套單位（張杰，1998），銀行每年增加的存款約占當年國民收入的3.3% ， 財政資金的力量大大強于信貸的力量，金融資源配置受計劃管理體制制約的特征尤其明顯。這一時期，并不存在嚴格意義上的農村金融機構，農信社只是全國唯一的金融——人民銀行體系的延伸。1980年，薛暮橋在《關于經濟體制改革的初步意見》中明確提出：“我國經濟改革的原則和方向應當是，在堅持生產資料公有制占優勢的條件下，按照發展商品經濟的要求，自覺運用價值規律，把單一的計劃調節改為在計劃指導下，充分發揮市場調節的作用”。由此正式拉開了農村金融機構自主發展，金融資源配置市場化改革的序幕。中國人民銀行著手由國家銀行向中央銀行過渡，農村金融改革開始起步。1979年2月，農業銀行首家從人民銀行分離出來，具有獨立的法人資格，預示著正規農村金融機構的誕生。成立之初的中國農業銀行，其農業貸款對象從以集體為主轉變為以農戶為主。農行成為支持農產品生產、銷售和鄉鎮企業發展的國有“專業銀行”，與其他金融改革一同宣告大一統銀行體制的完結。與此同時，人民公社制度退出歷史舞臺，農村分設基層政權組織和社區性合作經濟組織，農信社歸口農行管理，從政社合一的體制下解放出來，從此走上“官辦”的道路，業務規模和內容都有了快速發展。1981年5月，國務院批轉的《中國農業銀行關于農村借貸問題的報告》肯定了民間借貸的作用，并提出通過銀行、信用社的改革和發展來引導和管理民間信用的設想，民間金融至此開放。金融資源也由大一統的管理模式向多元模式發展。

（二）探索與調整階段（1994～2005）：“三足鼎立”與農村金融機構支農功能分化。金融資源的市場化配置呈現兩面性，農村金融機構發展進入關鍵時期

此時的農村金融機構承接著農村金融市場化改革任務，也肩負著探索新型農村金融機構發展模式的重任。本時期大體可以劃分為三個階段。第一階段：1994年4月19日國務院發出關于組建中國農業發展銀行的通知，標志著以合作金融為基礎，商業金融、政策性金融分工協作的農村金融體系“三足鼎立”局面的形成。第二階段：1996年國務院關于農村金融體制改革的決定頒布，促使農業銀行逐步從農村市場撤出貸款業務，并關閉了農業合作基金會和其他非正規金融機構，農村信用社脫離農行，歸央行“托管”。1998年7月中國人民銀行發布取締非法金融機構和非法金融業務活動辦法。2001年農戶貸款占全部正規金融機構農戶貸款總額的95%（匡家在，2007）。此時農村金融體系僅剩農信社一家正規涉農金融機構，民間信貸受到壓制，農村金融經歷著一場“寒潮”。第三階段：2003年國務院關于深化農村信用社改革試點的方案，首次提出“把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構”，由此農信社再次脫離人民銀行管理，改為由各省分管。方案回避了“合作制”字樣，農信社的業務指向離支農目標漸行漸遠。本時期農村金融機構的演變，集中體現出國家“以農養工”的發展戰略，鼓勵金融資源對工業發展的支持。一方面，大量資金自動從高風險、低收益的農村流出，1993年以來的農村金融缺口數以千億計（參見表1）。受此影響，農村金融機構紛紛進行“商業化”改革，農村金融政策性支農功能“銳減”。另一方面，國家又對部分金融資源采取“計劃性”配置，民間農村金融的發展受到政策制約，為了避免金融資源通過民間渠道流失，1999年農村合作基金被關閉或合并，民間金融被強制納入中央銀行管轄。民間金融被迫轉入“地下”。這一時期，國家金融資源配置職能顯示出強大力量，主導著農村金融機構的興衰與成敗。

（三）鞏固與創新階段（2005～）：傳統農村金融機構另辟蹊徑，新型農村金融機構紛紛崛起，國家“工業反哺農業”的戰略全面推進，農村金融機構“百花齊放”

中共十六屆三中全會決定完善社會主義市場經濟體制，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，由此，包括金融資源在內的各種經濟資源配置的市場化程度得到進一步提高，農村金融機構“市場化”改革加速。2007年2月1日，中國農業銀行正式確立了“面向‘三農’、整體改制、商業運作、擇機上市”的改革十六字方針。此時，在農業支持下發展起來的第二產業逐漸步入重化工業階段，國民經濟發展迅速，宏觀金融資源得到較大充實，已經具備反哺農業的能力，“全面免征農業稅”、“農產品最低保護價收購”與“種糧補貼”等涉農政策全面實施，反映出國家資源配置的支農傾向。為了支持農村金融的發展，國家鼓勵民間農村金融機構的發展，2006年12月21日，中國銀監會發布關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見，2007年又發布貸款公司管理暫行規定、農村資金互助社管理暫行規定、村鎮銀行管理暫行規定等新型農村金融機構管理條例，標志著新一輪農村金融機構改革拉開序幕。至此，涌現出農村資金互助社、村鎮銀行、貸款公司等一批農村金融機構。農村金融體系呈現出前所未有的多樣化發展態勢，各種類型的非官辦微型金融機構逐漸成長壯大，有望成為支撐農村金融的中堅力量。

三、基本結論與對策建議

1.加大國家政策扶持，改進農村金融資源配置。必須建立健全農村金融機構服務三農的長效機制，綜合發揮貨幣政策、財稅政策和監管政策的扶持作用，尤其應該在優化資源配置方面下大力氣。要優化金融資源配置結構，農村金融資源必須優先用于三農。要繼續深化農村信用社體制改革，發揮其農村金融主力軍作用。要優化農村金融資源的各種工具和產品。可以考慮， (1)設置滿足農戶不同需求的貸款品種，如畜牧業貸款、農機設備貸款、房屋建設貸款、農村創業貸款， 根據不同需求特點設置不同的利率、期限和還款方式。(2)支持農村金融機構開辦信托業務， 授理外來資金。(3)發展租賃業務， 解決新農村建設中某些項目初期投入不足的問題。(4)實行有差別的存款準備金制度。對農村信用社實行與商業銀行有區別的存款準備金政策， 適當降低存款準備金率， 緩解其資金緊張狀況。

2.鼓勵民間金融發展，充實農村金融體系。依法對民間金融進行合理引導和管理，將農村信用合作社改造成真正的民間金融，堅持農村信用社支持和服務“三農”的制度特征。加強對農村民間金融的監管。繼續支持農村小額信貸機構發展。在農村金融服務體系不完備，農村資金大量外流的情況下，開展小額信貸成為當下豐富農村金融體系多層次格局的需求。

3.強化對農村金融機構監管，穩步推進農村金融改革。應做好如下幾個方面工作：（1）充分發揮“窗口指導”和工具引導作用，構建穩步推進農村金融改革的服務體系。基層人民銀行應協同銀監部門做好央行專項票據兌付考核工作；加大對“三農”的信貸支持力度；加快農村信貸產品創新，豐富農村金融產品。（2）加快農村資金流通，構建面向農村中小金融機構的支付結算服務體系，直接吸收農村金融機構加入大額支付系統，將農村金融機構納入同城票據交換系統，確保同城清算資金及時到賬，推行支付結算代理制。（3）建立農村金融機構風險保障補償機制。要建立農村金融機構存款準備金管理制度。一旦農村金融機構發生風險，經批準可以動用其存款準備金。要積極探索建立存款保險制度。根據我國國情，在現行金融體系中，應設立由人民銀行主導，財政部、各商業銀行、股份制商業銀行、城鄉信用社和其他各類存款性金融機構作為主體共同出資的存款保險機構。應培育多元化競爭性的農村金融市場。農村金融機構要依據各自的定位，增加開辦農業綜合開發項目等中長期貸款業務。要組建各類農村信用擔保機構，滿足農村借貸主體差異化融資業務需求，對健全的農村金融市場體系形成全方位支持，在符合農村金融機構審慎經營的原則下，穩步推進農村金融機構改革與發展。

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On Three Decades of Rural Finance Systems and its Evolution

YangMingqiu1 ， ZhouChenxi2

(1.Post－doctoral Station of Finance Institute of Chinese Academy of Social Science ， Beijing100732 ， China

2.Economics and Trade School of Jiangxi Agricultural University， Nanchang330045 ， China)

Abstract:After the reform and open policy 30 years ago， the rural finance organization pattern experienced significant vicissitude， it reflect nation's policy arrangement and the strategic intention of finance resources disposition. This article reviews the evolution of rural finance pattern， then to explore the basic rule of it.

Keywords: Reform and opening-up rural Rural financial institutionThe allocation of financial resources

(收稿日期: 2008-10-07責任編輯: 垠喜)