資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要資源稅制改革

[摘要]現(xiàn)行資源稅的制度設(shè)計(jì)不利于資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，在一定程度上加劇了這些地區(qū)的自然資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞、貧富差距拉大等問題。立足于促進(jìn)資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，資源稅需要全面擴(kuò)大征稅范圍，進(jìn)一步提高稅負(fù)水平、拉開稅率檔次、采用超率累進(jìn)稅率、調(diào)整稅收優(yōu)惠。

[關(guān)鍵詞]資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展資源稅

[中圖分類號(hào)]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2008）06-0073-03

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目《資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型扶持政策研究》（07CJY029），作者為第一參加人；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《新形勢(shì)下的稅收征管體制研究》（05SJD790007），作者是主持人。

[作者簡(jiǎn)介]祝遵宏（1972—），河南信陽(yáng)人，南京審計(jì)學(xué)院副教授，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士生。主要從事稅收方面的教學(xué)與研究。傅斌（1980—），江蘇興化人，任職于南京市地方稅務(wù)局，經(jīng)濟(jì)師。

一、引言

資源稅是以自然資源為征稅對(duì)象的專門稅種，我國(guó)目前主要對(duì)原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七種資源品實(shí)行從量定額征收。上述礦產(chǎn)資源的富集區(qū)成為課征資源稅的主要區(qū)域，這些地區(qū)“靠山吃山”，大多單純依靠資源的開采和初級(jí)加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成了經(jīng)濟(jì)高度依賴自然資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度單一的資源型地區(qū)。這些地區(qū)多年來一直是國(guó)家的能源和原材料的重要供應(yīng)地，為國(guó)家社會(huì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但其在資源開采的過程中也遇到不少矛盾和問題，制約了這些地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。資源稅作為針對(duì)自然資源開征的專門稅種，直接引導(dǎo)調(diào)節(jié)企業(yè)對(duì)資源的開發(fā)行為。現(xiàn)行資源稅的稅制缺陷在一定程度上制約了資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加劇了當(dāng)?shù)氐馁Y源浪費(fèi)、生態(tài)破壞和貧富差距懸殊，迫切需要改革和調(diào)整。

二、資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展迫切需要

資源稅的改革

（一）資源開采浪費(fèi)嚴(yán)重。現(xiàn)行資源稅以七種應(yīng)稅資源品作為征稅對(duì)象，對(duì)其按銷售數(shù)量征收資源稅①，實(shí)行分品種、分礦山的幅度差別固定稅額，一礦一率，稅額的高低與資源的回采率等指標(biāo)不掛鉤，具體到某一礦山不再區(qū)分貧、富礦段，同一礦段開采貧礦和富礦繳納同樣標(biāo)準(zhǔn)的資源稅額。開采富礦顯然會(huì)有更高的收益，這就助長(zhǎng)了礦山企業(yè)采富棄貧、采易棄難、采大棄小行為，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行“吃菜心”式的掠奪性開采。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)礦產(chǎn)資源的總回采率僅為30%，比國(guó)外低了20個(gè)百分點(diǎn)。煤炭的回采率平均為35%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率只有15%甚至不到10%。新中國(guó)成立以來至2003年，我國(guó)累計(jì)產(chǎn)煤約350億噸，煤炭消耗量卻超過1000億噸。這些被浪費(fèi)的煤炭按照2003年的煤炭消費(fèi)量計(jì)算，能夠使用38年。石油開采中的浪費(fèi)同樣驚人，一些油井的采收率甚至達(dá)不到20%。長(zhǎng)期的掠奪性開采，使很多資源型地區(qū)可供開采的資源剩余已經(jīng)有限。到2003年底，盤錦市遼河油田的原油開采已動(dòng)用探明原油儲(chǔ)量的77.1%，天然氣則已動(dòng)用了82.6%；占全國(guó)石油年總產(chǎn)量50%的大慶油田，剩余可采儲(chǔ)量只剩下30%。撫順、本溪、阜新、玉門等城市由于長(zhǎng)期超強(qiáng)度開采，生存發(fā)展已經(jīng)受到后備資源不足、資源枯竭的嚴(yán)重威脅。

（二）生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。我國(guó)現(xiàn)行資源稅實(shí)行“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則，但是由于征稅范圍太窄、稅率又太低，沒有把資源開采的社會(huì)成本內(nèi)在化，對(duì)資源開采過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性矯正乏力，不能有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。資源稅征稅范圍僅限于列舉名稱的七種資源產(chǎn)品。“未列舉名稱的其他非金屬礦原礦和其他有色金屬礦原礦，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收或暫緩征收資源稅，并報(bào)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局備案。”①這也僅局限在礦產(chǎn)品方面，對(duì)于水資源、森林資源、草原資源、沙漠資源等自然資源則均不在資源稅的調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)。企業(yè)利用資源的成本太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)外的平均水平，大礦小礦超采現(xiàn)象普遍，加上資源稅實(shí)行從量定額征收，資源價(jià)格上漲時(shí)企業(yè)的利潤(rùn)更高，進(jìn)一步刺激了企業(yè)的超采濫采行為，與建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的宗旨背道而馳。陜西榆林神東公司大柳煤礦，設(shè)計(jì)年生產(chǎn)能力600萬(wàn)噸，活雞兔礦為500萬(wàn)噸，但兩礦的實(shí)際生產(chǎn)能力已達(dá)2200萬(wàn)噸，設(shè)計(jì)開采年限由原來的108年縮短為37年。在煤炭開采過程中大量薄層煤、邊角煤被丟棄，過量的掠奪性、粗放性超采濫伐帶來了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。現(xiàn)在資源型地區(qū)較為普遍地存在著環(huán)境生態(tài)問題：空氣質(zhì)量惡劣，大氣污染嚴(yán)重；地表植被遭到嚴(yán)重破壞，地面沉降，采煤區(qū)出現(xiàn)了大量的采煤淪陷區(qū)，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害；地下水資源遭到嚴(yán)重破壞，水質(zhì)污染，水位下降，河流干涸， 農(nóng)業(yè)灌溉、人畜飲水出現(xiàn)困難。

（三）貧富差距不斷拉大。資源型地區(qū)大多位于我國(guó)的東北和中西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，這些地區(qū)群眾的收入普遍較低，全國(guó)政協(xié)組織的“四礦問題”專題調(diào)查表明，礦工收入處于各行業(yè)之末，年人均收入僅為最高收入的1/9。而且失業(yè)率居高不下，尤其是女性的就業(yè)更加困難，礦工的工資一般要維持全家的生活開支。另一方面，是隨著資源價(jià)格的持續(xù)走高，占當(dāng)?shù)厝丝跇O少數(shù)的礦主因此獲得巨額利潤(rùn)迅速成為百萬(wàn)富翁甚至億萬(wàn)富翁，支配著本該歸資源所有者——國(guó)家所有的資源漲價(jià)收益。據(jù)《瞭望》新聞周刊的調(diào)查，遼寧建昌錳礦開采成本每噸300元左右，其中含上繳的資源稅僅為6元，售價(jià)每噸1200元，扣除各種不可預(yù)知的雜費(fèi)，礦主每噸獲利800元左右，按一年開采10萬(wàn)噸計(jì)算，一個(gè)礦主一年的利潤(rùn)可達(dá)1億元，而一個(gè)在礦上工作3年的礦工月收入只有800元，最多1200元，還要養(yǎng)活全家。貧富差距越來越大，會(huì)引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素，帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。

為了調(diào)節(jié)礦主因資源漲價(jià)的巨額利益，國(guó)家近年來已經(jīng)數(shù)次調(diào)高了相關(guān)資源品的資源稅額，2007年2月1日起，焦煤資源稅稅額調(diào)至每噸8元，是國(guó)家自2004年以后第六次上調(diào)煤炭資源稅。2007年8月1日又調(diào)整了鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石的資源稅額，最高提高了15倍。但因?yàn)橘Y源稅以前的稅額基數(shù)太低，資源稅負(fù)仍然有繼續(xù)上調(diào)的空間，有調(diào)整的必要。

三、資源稅改革的基本思路

（一）擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。立足于資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，制止企業(yè)對(duì)自然資源的破壞性開采，在資源稅征稅的“廣度”上要進(jìn)一步擴(kuò)大，真正體現(xiàn)資源稅的“普遍征收”原則，因此資源稅征稅范圍要擴(kuò)大。改革后的資源稅要盡可能覆蓋所有需要保護(hù)的自然資源，全面保護(hù)自然資源、防止生態(tài)環(huán)境的繼續(xù)惡化。除了礦產(chǎn)品外，對(duì)包括水資源、森林資源、草原資源、沙漠資源等必須保護(hù)性開發(fā)利用的自然資源要納入資源稅調(diào)節(jié)范疇。

（二）進(jìn)一步提高資源稅的稅負(fù)水平。除了在資源稅征收的“廣度”上擴(kuò)大即增加資源稅的調(diào)節(jié)范圍外，在資源稅的征稅“深度”上更要凸顯其對(duì)資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的支持，進(jìn)一步提高資源稅的總體稅負(fù)水平。評(píng)價(jià)某稅種對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用發(fā)揮的程度，該稅種取得的收入占各項(xiàng)收入②的比重高低非常關(guān)鍵，增加一個(gè)稅種的征收自然會(huì)加大其調(diào)節(jié)作用，不管是正面的積極作用抑或負(fù)面的消極作用。我國(guó)資源稅占全部稅收收入的比重曾連年在下降，由1995年的0.92%降至2004年的0.39%。雖然從2005年開始國(guó)家陸續(xù)調(diào)高了煤炭、鉛鋅等資源品的資源稅稅額，這一比例有所提高，2005～2007年這一比例分別為0.46%、0.55%、0.53%③，但還趕不上1995年的水平。沒有考慮社會(huì)成本內(nèi)在化，很難有效地矯正資源開采的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源型地區(qū)的貧富差距調(diào)節(jié)和保護(hù)環(huán)境。

同時(shí)，要拉大資源稅的稅率檔次，真正體現(xiàn)資源稅在“普遍征收”基礎(chǔ)上的“級(jí)差調(diào)節(jié)”原則。我國(guó)已經(jīng)將煤炭資源稅的稅額幅度從原來的0.3～5元拉大到0.3～8元，鉛鋅礦、銅礦、鎢礦等也進(jìn)行了調(diào)整。但由于以前資源稅的稅額基數(shù)太低，從資源的級(jí)差調(diào)節(jié)角度看，還有進(jìn)一步拉大資源稅稅率檔次的空間。拉大稅率檔次可以不考慮資源稅稅額幅度下限的調(diào)整，主要考慮調(diào)高稅額的幅度上限，把資源開采的社會(huì)成本內(nèi)部化因素考慮進(jìn)來。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)資源稅的稅率形式。如何體現(xiàn)資源稅對(duì)自然資源的“普遍征收”和“級(jí)差調(diào)節(jié)”，稅率形式的設(shè)計(jì)非常重要。總體上稅率無外乎定額稅率、比例稅率和累進(jìn)稅率三種形式。定額稅率也即固定稅額，稅額不隨銷售價(jià)格的變化而變化，因此產(chǎn)品價(jià)格下降時(shí)相對(duì)稅負(fù)上升，價(jià)格上升時(shí)相對(duì)稅負(fù)下降，具有累退性。比例稅率形式，稅額與銷售收入呈等比例的上升或下降，體現(xiàn)了中性原則，對(duì)納稅能力差異的調(diào)節(jié)不足。比較而言，能有效調(diào)節(jié)納稅人收入差距和體現(xiàn)負(fù)擔(dān)能力差異的是累進(jìn)稅率形式，它表現(xiàn)為納稅人收入越高的部分承擔(dān)比例也越高的稅負(fù)，更好地體現(xiàn)級(jí)差調(diào)節(jié)。

因此筆者建議資源稅采用累進(jìn)稅率，且采用超率累進(jìn)的形式，以真正調(diào)節(jié)企業(yè)的獲利能力①。可以借鑒我國(guó)土地增值稅的稅率設(shè)計(jì)思路，按照企業(yè)盈利水平的高低設(shè)計(jì)不同的累進(jìn)稅率，拉大最高稅率和最低稅率之間的檔次。同時(shí)設(shè)立免征額規(guī)定，如可以規(guī)定盈利率不到20%的免于征收資源稅。

不同的資源品種、同一資源的不同礦區(qū)、同一礦區(qū)的不同礦段、同一礦區(qū)的不同開采階段以及不同的資源開采方式，等等，很多因素都會(huì)影響資源企業(yè)的收益。顯然，開采富礦、資源處于增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)期、采取“吃菜心”式開采，企業(yè)的盈利更高；相反，開采貧礦、資源瀕臨枯竭期、提高回采率，企業(yè)的利潤(rùn)相對(duì)就低。不同企業(yè)的情況各不相同，如何兼顧各個(gè)影響因素設(shè)計(jì)不同的差別稅率，操作中有較大的難度。而這些影響因素最終都會(huì)體現(xiàn)在企業(yè)盈利水平的高低上，因此資源稅采用超率累進(jìn)稅率可以比較全面地兼顧各個(gè)企業(yè)的不同情況，且操作相對(duì)容易。在扣除項(xiàng)目的選擇上，可以扣除企業(yè)為提高回采率購(gòu)進(jìn)的設(shè)備和更新改造投資等，以鼓勵(lì)企業(yè)提高回采率。而在開采中“吃菜心”的企業(yè)因?yàn)橥度肷伲鄢?xiàng)目少，利潤(rùn)水平高，將承擔(dān)比以前更重的稅負(fù)，這可抑制其對(duì)資源的浪費(fèi)行為。

（四）合理調(diào)整資源稅的優(yōu)惠政策。現(xiàn)行的資源稅只在資源的開采生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，其稅收優(yōu)惠政策也只能對(duì)資源開采企業(yè)發(fā)揮作用，可以考慮對(duì)資源回采率和選礦率達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予一定資源稅稅收減免， 以激勵(lì)資源開采企業(yè)自覺保護(hù)資源， 提高資源開采效率，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

需要說明的是，本文分析了資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展迫切需要資源稅發(fā)揮更大的積極作用。事實(shí)上，促進(jìn)資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，除了資源稅的調(diào)整和改革外，需要建立一整套科學(xué)合理的稅費(fèi)制度。改革資源稅不能孤立地進(jìn)行，應(yīng)綜合考慮資源型地區(qū)的整體稅費(fèi)現(xiàn)狀。

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On Taxation Reform for Resource Areas Sustainable Development

Zhu Zunhong，F(xiàn)u Bin

(Nanjing Audit University ， Nanjing210029 ， China)

Abstract: Current system design of resources tax is not unfavorable to sustainable development of resource-based areas， on the contrary， to a certain extent， which has aggravated such issues as the waste of natural resources in these areas， serious ecological damage to the environment， the widening gap between rich and poor， and so on. Based on sustainable development， it is necessary to expand resources tax scope， to further enhance the level of tax bearing， to space out the tax rates， to adopt ultra-progressive tax rates and to adjust the tax preference.

Key words: Resource-based area; Sustainable development; Resources tax

（收稿日期：2008-007-31責(zé)任編輯：垠喜）