城市流動人口生存現狀與管理轉型

[摘要]我國城市流動人口目前的突出問題包括管理體制、居住條件、就業與社會穩定。城市流動人口管理轉型的方向，應是建立強有力的管理協調機制，把城市流動人口就業問題納入日程，建立流動人口社會保障機制，加強對流動人口的教育培訓，探索降低治安刑事案件、加強流動人口社會治安工作的途徑。

[關鍵詞]城市流動人口 生存現狀 管理轉型

[中圖分類號]C922 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）06-0079-04

[作者簡介]查振祥（1955—），安徽懷寧人，深圳市職業技術學院經濟管理學院院長兼經濟與社會發展研究中心主任。研究方向：社會經濟、管理、產業經濟。

農村人口轉移可分兩個階段。第一個階段是農村人口進城但不是城市居民，這就是城市越來越多的所謂的流動人口；第二個階段才是從流動人口逐步變成城市人口。我國城市流動人口已經超過2億人。北京、上海、廣州的流動人口都超過300萬，深圳、東莞的流動人口都超過1000萬。在21世紀的前二三十年里，將有3～4億農村人口轉化為城市人口，這是一個世界性的歷史事件。城市流動人口的管理問題將是我國城市改革面臨的一個戰略性課題。

一、城市流動人口生存現狀

我國城市流動人口生存存在諸多問題，至今還沒有一個很好的辦法來進行管理。

1.城市尚未形成完善的流動人口管理體制

對流動人口的管理，城市一開始沿用單位管理體制，讓各個單位去管。隨著民營工業興起，特別是隨著出租屋人口大量增加，衍生產業的大量出現，人口管理工作已不可能是單位所能承擔的了。

人口管理包括就業、計生、教育、治安、消防、生活供應（水、電、氣）、疾控、城管等，是綜合性管理，需要多部門配合，比管產業的發展、經濟的發展還要有力度。恰恰是在這個問題上，我們沒有找到一個成功的模式。最早是公安局管，后來交給政法委綜治辦，成立出租屋辦來管，而它沒有協調能力。從管理層次來看，社會管理的重點應該在基層、在社區，恰恰基層社區也是部門分割，沒有建立一個統一的管理模式。

由于政府沒有很好的管理體制，流動人口形成了自我保護群體，最有特色的是同鄉聚居。深圳是中國最大的移民城市，在深圳1200多萬流動人口中，據統計，聚居千人以上流動人口的自然村有290個，達640多萬人。屬于“同鄉村”概念的群體有643個，近200萬人。其中聚居人數3000至6000的達140個，人口超過55萬；萬人以上的“同鄉村”有15個，人口達23萬人。“同鄉村”里的人因來自同一個地方，往往相互照應，彼此幫忙，這在一定程度上增強了流動人口凝聚力。但相當一部分人沒有合法的謀生手段。北京的“浙江村”也是有影響的“同鄉村”群體。

由于缺乏管理，中國城市流動人口違法生育比例占總違法生育的比例逐年上升，近年來，深圳市流動人口計劃外生育人數比例占城市計劃外生育總數的75%以上。流動人口的出生率高，計劃生育率低，對計劃生育工作壓力很大。

作為一類特殊群體，民工子弟出生在城市，或被父母帶到城市，他們在最應該受到教育的年齡卻飽受著失學或超齡入學的威脅與痛苦。流動人口生育的嬰兒潮，對教育設施已經產生巨大壓力。而目前深圳市每年新出生的嬰兒中，85%以上是流動人口。

2.流動人口居住質量和環境較差

城市流動人口的居住密度很高，大多住在“城中村”，這里房屋建筑密度大，居住人口多。據統計，目前深圳市流動人口人均住房建筑面積為13.26平方米，與戶籍居民人均住房使用面積21.8平方米相比，人均住房面積偏低。在福田區建筑用地僅5平方公里的16個“城中村”中，居住著超過80萬的流動人口，平均每平方公里達16萬人，堪稱中國人口最為密集的地區。流動人口中的集體戶，其人均建筑面積僅為9.69平方米，而住在工廠/廠房宿舍的集體戶流動人口人均建筑面積僅為5.07平方米。

高密度的居住人口給社區交通、治安、消防、環境衛生、計劃生育等工作帶來很大的壓力，大大增加了城市人口管理的風險和難度。目前，深圳市“城中村”出租房中的“房中房”現象非常嚴重，還存在較為嚴重的“三合一”（廠房、倉庫、宿舍混雜）房、“四合一”（宿舍、車間、倉庫、辦公室混雜）房。許多房屋容積率過高，建筑結構老化，“臟、亂、差”現象突出。

3.流動人口工作不穩定

在目前的勞動力市場上，雇主處于比較強勢的地位，這使得勞與資之間經濟契約關系明顯不平衡，勞方的合法權益得不到應有的保障，工作變動率較高。調查表明，深圳流動人口在同一單位工作滿3年以上的只有26.9%，接近3/4的流動人口在同一單位工作不滿3年，有近44%的人不到一年就換了1次工作。流動人口的這種流動性增加了城市人口管理的難度。

除了被單位雇傭的流動人口外，城市中還存在各種衍生產業從業人口。深圳“城中村”中存在以下幾類從業人口：第一，無牌無證店鋪，包括商店、飲食店、藥店、小型加工店、理發店、酒吧、網吧、舞廳、卡拉OK廳、休閑中心、招待所等。2005年全市“清無”中查出無牌無證店鋪18萬戶，但據我們調查，“城中村”里無牌無證店至少達到30多萬戶。第二，流動的個體商販。指在街上擺攤，撿垃圾，挑擔賣貨，修鞋，從事各種流動性服務的人。

深圳“城中村”中的各種衍生產業人口達到200萬。流動人口整體素質不高，75%以上的流動人口只受過初中及以下教育，超過5%的流動人口為文盲和半文盲。一半的流動人口來自農村，收入水平較低，房租負擔較重。

4.流動人口帶來社會治安問題

由于流動人口中無業人員多，極易滋生各類犯罪。據深圳警方的一份統計表明，流動人口犯罪已占深圳犯罪總量的98%以上。城中村這種特殊的流動人口居住環境給犯罪行為提供了一定的條件。

二、城市流動人口管理轉型的方向

流動人口為城市的發展做出了獨特的貢獻。流動人口中有相當一部分已由流動人口變為事實上的城市常住人口，只不過受目前戶籍制度限制而無法獲得合法的城市居民身份，成為不流動的“流動人口”。流動人口是城市發展的主力軍，他們也應是城市的主人。但在體制轉軌和社會轉型的大時代背景下，目前中國城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動人口當“暫住人口”對待，并在就業、住房、教育、保障等方面設立種種障礙。需要加快流動人口管理的轉型，加快中國農村城市化步伐。

1.對流動人口認識重新定位

流動人口為城市經濟發展和社會繁榮注入了生機與活力。因此，對流動人口的認識要由過去的“是包袱，要限制，要管理”轉變為“是財富，要尊重，要服務”。流動人口孕育了一批批企業家、高級白領。流動人口帶來的移民文化也增進了城市創新動力。深圳有來自全國32個省、自治區、直轄市，50多個民族的人，嶺南文化、北方文化、海派文化等在這里交融碰撞，形成了兼收并蓄、獨具特色的移民城市文化，帶來了開放、進取的觀念。

要解放思想，更新觀念，把對流動人口管理納入到社會、經濟、資源、環境可持續發展的總體戰略框架下，認真總結實踐經驗，科學分析和研究城市人口發展戰略，尋求人口與經濟、社會、資源、環境的相互關系和變動規律，統籌解決好城市人口數量、素質、結構和分布問題。要從全局和戰略的高度出發，以維護社會穩定、促進社會和諧為目標，堅持以人為本，帶著深厚的感情，以務實的工作作風，在服務中實施管理，在管理中體現服務，以改革創新的精神推進流動人口管理服務工作邁上新臺階。

2.建立一套有綜合管理能力的流動人口管理體制

在政府核心部門設立流動人口管理機構，是建立流動人口管理體制很好的經驗。廣州市在市政府辦公廳專設“人口管理辦公室”，負責全市人口的政策制定及日常管理工作，由一名副市長兼任主任。各區政府辦公室內部也設“人口管理辦公室”，受市政府“人口管理辦公室”領導，各區人口管理辦公室主任由常務副區長兼任，辦公室按副處級或正科級單位配備，核定編制。街道辦設“人口綜合管理服務中心”，受市區兩級“人口管理辦公室”的領導。區和街道均負責轄區內房屋租賃、承租人信息采集、出租屋管理員管理、房屋租賃管理費、出租屋綜合管理服務和統計等工作。“人口綜合管理服務中心”主任由街道辦副主任兼任，設專職副主任1名，配備相應的行政編制。居委會設立“人口綜合管理站”。“人口綜合管理站”與社區工作站兩塊牌子一套人馬，由居委會主任兼任站長，社區民警兼任副站長。按人口或出租屋數量聘用工作人員，負責到出租屋搜集和采集信息，檢查治安、安全、計生等工作，將有關信息錄入人口信息采集系統。推行居住證制度后，還要負責居住證的辦證及查證等工作，對轄區居民提供各項服務。政府各主要職能部門，包括教育局、民族宗教局、公安局、民政局、人事局、勞動保障局、國土房產局、建設局、水務局、衛生局、工商局、城管局、法制辦、查違辦、供電局等，均設立相應的人口管理處（科），按照其行政職責，對人口進行相應的管理。這一套體制值得推廣。

與現行的人口行政管理體制比較，這種新的管理模式具有如下優勢：（1）對現有資源進行整合，不需要大動干戈，“條塊結合”，由一個部門統一管理，減少了相互推諉、扯皮的事情。（2）由市政府牽頭，既避免了市委直接管理行政機構的尷尬（即由政法委直接管理市出租屋綜合管理辦公室），又增強了協調能力。市、區、街道政府的職能管理機構都被賦予人口管理職責，便于統一協調和行動。（3）將基層社區工作人員全部納入了人口管理隊伍，信息共享，責任共擔。

3.在城市規劃和管理上把流動人口納入政府工作日程

適應流動人口管理轉型，城市規劃要做大的調整。現在幾乎所有的城市在城市建設、城市規劃當中沒有把流動人口包括進去。今后各城市要按照包括流動人口在內的城市總人口即城市的實際人口來重新規劃城市的建設，包括城市的基礎設施，城市的醫療體系、教育體系、住房體系等等，只有這樣才能夠為這些流動人口變成城市居民打下物質基礎。

要把流動人口就業問題納入政府工作日程。目前流動人口就業問題并沒被大多數城市政府納入社會經濟發展規劃之內。城市政府最關心的是城市下崗職工的再就業問題，許多城市在勞動就業方面仍將相對較好的職業留給本地人，外來務工人員被明確地排除在這部分職業的范圍之外。有些城市對招用外來勞動力的行業、工種實行分類控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來勞動力三大類。其中商店營業員、賓館服務員、護士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務員、保管員、會計、文秘、計算機操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來勞動力的行列。這實際上是一種就業歧視制度，使得無城市戶口的城市流動人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業機會。

健全流動人口的社保體系是完善對流動人口管理的重要一環。很多企業存在工資低于法定的最低工資標準，違法延長工作時間，加班工資低于法定的最低標準，未簽勞動合同和未辦用工手續，未按規定辦理社會保險等問題。政府要強化企業員工的社保制度，保障企業員工合法利益。

加強流動人口計生綜合管理與服務。堅持重心下移，依托社區，以居委會為主，建立流動人口計生綜合管理與服務協調機制，將流動人口育齡婦女重點管理對象納入綜合管理服務網絡視線，做到早發現問題，早做好工作，早服務到家。同時落實流動人口計劃生育分片區負責制。

建立完善的流動人口信息平臺，整合公安、計生、勞動、工商、城管等多個部門，建立數據統計一致的人口信息資源共享機制。

4.探索改變流動人口素質偏低的途徑

加強對企業員工的培訓是改變流動人口素質偏低的重要途徑。企業要有長遠眼光，建立戰略與戰術相結合的培訓計劃與實施方案，適時展開各類員工的業務培訓、技術培訓、學歷教育，通過定期與不定期的方式開辦各類培訓班，通過員工的在職與定期脫產學習的多種方式，實現逐步提高員工素質的目標。政府要積極培育職業技術教育和培訓市場，開發各種職業技術教育和培訓項目，規范對成人學歷教育和職業技能培訓的管理，建立主動適應企業需要的成人繼續教育與培訓的運行機制。通過制訂相關政策、建立靈活有效的辦學機制，積極開拓渠道，加強學校與企業合作，充分運用網絡技術和多媒體技術開展教育和培訓的現代化教學基地，為所有需要接受繼續教育的成人提供各種咨詢服務。

5.探索降低治安刑事案件、加強流動人口社會治安工作的途徑

強化以出租房屋為重點的落腳點管理，由股份合作公司組建物業管理公司對出租屋集中管理。探索在城中村采取圍合式分片管理方式，實行住戶持卡出入，加強對出租屋租戶登記注銷管理制度，全面掌握居住人員的置換情況，降低治安刑事案件。

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On Migrant People's Living Conditions and Administration

Zha Zhenxiang

(School of Economics and Management，Shenzhen Polytechnic ， Shenzhen518055 ， China)

Abstract: Urban floating population management in China is the initiating point of the next step to change the urban-rural dualistic structure. At present，the key problems of the urban floating population in China are concerned with its management system，living condition，employment and social stability. The direction of the management transition of the urban floating population includes building the strong management coordinating system， solving their employment problems as soon as possible， building the social security system for them， strengthening their educational training and exploring ways to reduce criminal cases and strengthen social security work for the floating population.

Key words: Urban Floating Population， Existing Status Quo， Management Transition

(收稿日期: 2008-10-30責任編輯: 垠喜)