我國農村民間金融的規范和發展

[摘要]農村民間金融內生于經濟發展過程之中，其作用是體制內金融部門所不能替代的。政府應為其發展提供一個與國有金融體系平等競爭的市場環境和政策環境。構建我國農村民間金融體系應以產權制度理論為指導，通過宏觀調控和市場競爭機制，把農村民間金融組織納入統一的金融體系之中。

[關鍵詞]民間金融 政策建議 制度變遷

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）06-0088-04

[基金項目]本文為江蘇省教育廳高校哲學社會科學課題（06SJB790014）研究成果，江蘇省社會科學基金項目“蘇北小額信貸發展狀況調研” （07EYC078）研究成果。

[作者簡介]趙永亮（1971—），河北定州人，復旦大學經濟學院博士研究生，鹽城工學院副教授。張記偉（1981—），河南洛陽人，復旦大學經濟學院博士研究生。

興起于改革開放之初的農村民間金融組織，以其實行民用民管的制度優勢，有效地實行貸款監督，既以低廉的交易費用給予農戶獲得小額貸款的機會，又能保障貸款得以回收，有著自身的特點和優勢。可見，農村具有適合于民間金融發展的信用環境。

一、農村民間金融的優勢

民間金融在發展初期一般是無組織的自由借貸，即便是規模發展為金融組織以后，管理和組織制度也不太嚴密，但民間金融操作簡單易行，交易區域狹小，信息搜尋、甄別以及監督貸款投向的成本較小，具有靈活、便捷、小規模等特點以及在信息方面的優勢，因而更長于向居民提供零星、小額貸款。具體而言，農村民間金融組織的獨特優勢有：

1.產權結構優勢。由于資本為各個私人所有，經營以利潤最大化為目標，農村民間金融組織從初始階段就必然使產權的劃分非常明晰。個體經營、股份制、股份合作制是我國農村民間金融組織產權結構的基本形式，與大銀行相比，自負盈虧使它們具有內在的約束與激勵機制。農村民間金融組織的服務對象主要是農村個體、私營、合作、股份制企業和居民群體，它們也都是自負盈虧的獨立經營主體。產權明晰的供給者與產權明晰的需求者之間形成的信用關系，必然是一種硬約束信用。這遠遠優于目前國有大銀行與國有大企業的信用關系。

2.信息優勢。信息對稱是效率市場的基本條件，決定金融服務業發展的主要原因是信息以及建立在信息基礎上的信用。民間金融組織的社區性質明顯，其信息優勢反映在貸款人對借款人還款能力的甄別上，貸款人對借款人的品德、能力、資本、經營狀況有比較清楚的了解，金融主體能較充分地利用地方的信息存量，這樣可以省去大量調研費用，也可減少審核批準程序。民間金融組織的信息優勢還反映在它對貸款的監督過程中。由于地域、職業和血緣等原因，民間信貸市場上的借貸雙方保持相對頻繁的接觸，這種信息上的便利導致貸款人能夠較為及時地把握貸款按時足額歸還的可能性，進行實際監督，并采取相應的行動。因而民間金融組織面對的信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇問題比較小，其資產質量高的潛在比較優勢也是確實存在的。

3.擔保優勢。在貸款的抵押擔保方面，農村民間金融組織有比體制內金融更為靈活的安排，緩解了貧困的農民和中小企業面臨的擔保約束。當前在農村貸款中由于借款人缺乏合格的抵押物而被農村體制內金融機構拒絕放貸的現象非常普遍。而許多在正規金融市場上不能作為擔保的物品在民間金融市場中卻可以作為擔保，例如房產、土地等，由于借貸雙方居住的地域相近并且接觸較多，這些物品作為擔保品的管理和處置成本相對較低。在農村民間金融中，社會關系也可以起到擔保的功用，使得金融交易按交易雙方的真實意圖來實現。在一定意義上，交易主體的社會聯系也是一種資源（無形的資源），它能夠給當事人帶來一定的物質或精神收益。借款人的還款行為自然地構成了這種社會聯系的一部分，一旦借款人違約，則這種聯系被破壞，會給借款人帶來一定的損失，這種損失一般是很難彌補的。因此，社會擔保機制的存在對借款人的行為構成約束。

4.交易成本優勢。借貸過程中的交易成本表現為達成交易過程中發生的費用。農村民間金融的交易成本優勢體現在以下幾個方面：首先，由于信息優勢和擔保優勢，民間金融交易節約了很大一部分搜索信息所需要的費用，也節約了進行有效監督的一部分費用；其次，民間金融的操作比較簡便，合同內容簡單而實用，對參與者的素質要求也不是很高。雖然民間金融組織的組織和運轉也需要花費一定的時間和精力，但是民間金融組織的從業人員往往是農村閑散人員，其時間和精力的機會成本比較低，因而降低了民間金融組織的交易成本；再次，農村民間金融組織產權清晰，具有獨立自主經營、激勵機制強、辦事效率高等制度優勢，能夠有效克服“官僚機構”弊端，減少諸如客戶“攻關”和“尋租”等費用。

二、政府在發展農村民間金融中的作用

目前我國金融制度的變遷表現為自上而下的、由政府提供的外生性制度變遷，它不同于許多西方發達國家以市場經濟為基礎的自下而上的內生性制度變遷。在這種外生性的制度變遷過程中，使自身租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效率制度之間存在著持久沖突，從而難以為有效率的金融產權新形式提供動機和能力。改革開放以來，中國經濟體制改革成功的主要經驗就是要以增量促進存量調整，在國有部門外生長出一塊非國有部門，利用非國有部門來促使國有部門調整、改善；雙軌制、新舊體制共存，各自發揮作用，共同推動改革的進程。這一點對金融體制的改革和金融制度的變遷具有重要的啟迪意義。中國農村金融體制改革一直沒有取得根本性進展，其根本原因就在于改革過多地在舊體制內部尋求突破口，而較少地關注新體制在體制改革中可能發揮的重要作用。

金融制度變遷總是按照效益最大化和成本最小化的原則為自己開辟道路，民間金融業的產生和發展就是這樣的一條制度變遷之路。對農村民間金融采取壓制或取締政策并不可取，因為農村金融內生于經濟發展過程之中，其發揮的作用是體制內金融部門所不能完全替代的，它的存在有其必然性和合理性。如果政府對民間金融采取的是打壓而不是扶持的態度，進而否定民間金融制度安排，那么，民間金融的生存和發展就需要承擔更高的風險和成本，其借貸利率必然會更高，交易行為也會更加隱蔽。其結果是，民間金融不僅不會因政府的取締而銷聲匿跡，反而生存環境惡化，風險放大，效率降低，對社會也更具危害性。特別是在體制內金融供給不足的情況下，對民間金融部門采取不恰當的嚴格限制措施會阻礙農村經濟的發展。為了充分發揮誘致性制度變遷的優勢，政府對制度變遷應該放松管制。必須認識到民間金融活動的出現是中國市場經濟發展的客觀必然，對待民間金融的正確態度應是：全面認識其存在的合理性，在我國現階段倡導合理發展民間金融，充分發揮其積極作用，并對其消極作用加以限制。

政府有必要將農村民間金融納入法制的軌道。雖然政府對民間信貸曾進行過數輪的清查、整頓，但它仍然普遍存在，有些經濟學家稱之為“草根金融”，就是這些草根金融支持著我國絕大部分農村經濟和民營企業的發展。與其讓它隱蔽運作，還不如因勢利導，承認其合法性，并將其組織起來發揮作用。農村民間金融體系的建立首先要求國家提供有力的制度保障，并確立和履行產權保護承諾。由于目前民間金融的非法性質，產權保護這一重要的服務只能通過私人提供，這造成了民間信貸活動的高風險和高利率。我國許多現有民間金融組織能夠達到成立農村金融機構的資金額度，這說明民間小型金融機構的發展前景十分可觀，而銀監會、人民銀行對金融市場準入的管制太嚴，遠遠沒有為小型金融機構提供足夠的發展空間。提供制度保障、確立產權保護承諾，逐步取消與緩解民營經濟發展的體制約束，放松農村金融市場準入，讓多種所有制和組織形式的農村金融企業充分競爭，將給農村民間金融提供一個合法的活動平臺，減少它在躲避管制過程中發生的成本，使農村金融體制改革的目標模式在競爭中自然而然地形成，同時也會減少民間金融采取不正當手段破壞社會法制和道德環境所帶來的危害。

在將農村民間金融納入法制軌道的基礎上，政府應該減少對農村民間金融的高成本、低效率的管制活動，避免行政干預。政府對民間金融強有力的管制，一方面可能會導致高昂的管理成本以及管制的低效率；另一方面，行政命令不能解決信貸市場中存在的信息和交易成本等一系列問題，還可能導致民間金融的經營積極性和金融服務能力的降低。相反，政府放松管制，為其創造良好的外部環境，農村民間金融可以獲得較大的發展空間并得到快速成長，有利于充分發揮它對農村非國有經濟發展的巨大推動作用，緩解國有銀行撤出農村金融市場后出現的嚴重的資金供求失衡局面。

政府應為農村民間金融發展提供一個與國有金融體系平等競爭的市場環境和寬松的政策環境，讓市場機制在推動民間金融業的發展中起基礎性的調節作用，而不是走直接干預的道路，要盡力避免民間金融資本結構向體制內金融的趨同，重蹈體制內金融的覆轍。在深化金融體制改革的過程中，國家可以通過宏觀調控和市場競爭機制，把農村民間金融組織納入統一的金融體系之中，實現“農村資金取之于農，用之于農”的目標。農村民間金融組織應該主要是由非公有制經濟主體注資的中小型金融機構，按規范方式經營，獨立經營、自負盈虧，經營定位是為農村經濟服務，主要為規模不大且相對分散的非公有制經濟部門提供金融服務，重點支持農民及中小私營企業的經濟發展。

金融業是一個高風險的行業，在農村發展民間金融本身就包括建立高效審慎的監管體系，政府要設立或指定專門的機構對民間金融進行監管。監管機構要對民間金融機構從業人員的主體資格、資本金、組織形式、經營方向等嚴格把關。另外，培育農村民間金融機構應保持審慎發展，有條件逐步放開，在取得試點經驗的基礎上推廣，讓其在法律、制度的框架內規范化發展，發揮其優勢，降低其風險。但是，加強監管并不意味著政府直接控制、經營，農村民間金融仍須由民間經營，否則其優勢將不復存在。

三、推進農村民間金融體系規范

發展的政策建議

構建農村民間金融體系，必須以產權制度理論為指導，吸取農村信用社發展歷程中的經驗教訓，具體而言要解決以下幾個方面的問題：

一是建立有效的產權制度。產權制度的建立是我國農村民間金融體系構建的核心問題。農村民間金融體系構建的關鍵在于通過產權界定、產權安排、產權經營從而構成完整的產權運行，激勵足夠多的有談判能力的產權主體的產生，并通過多元化產權主體的市場競爭，為解決激勵機制問題、行政干預問題、內部人控制問題等一系列問題提供前提條件。發展民間金融，塑造多元化金融產權格局的具體路徑應該是底層推進。在市場化改革進程中，農村非公有制經濟主體將擁有越來越大的經營自主權和經濟資源，這會強化其在改革中的博弈能力，主導農村民間金融制度的變遷。

在民間金融組織財產權利得到法律明確而有效保護的基礎上，由個人集資入股而組成的民間信用機構將必然是所有者或股東明確且能真正行使所有權，股東權利能真正得到有效保護的契約組織或擁有獨立財產的法人。一般而言，農村民間金融組織的產權結構應該完全區別于國有化金融制度，以股份制形式出現，允許多渠道資本（包括個體資本、私人資本、集體資本等）的介入，但要避免民間金融組織和政府有過多的聯系。在明確民間機構投資者所有權的基礎上，民間信用機構內部也必然會形成一個權力和責任十分明確，且能合理選擇和評價，以及有效約束或監督經營者，從而能有效維護股東所有者權益的合理治理結構。這樣，民間金融機構能真正按公司治理結構來建立及營運，投資者從法律角度來講成為真正意義上的股東，能按照利潤最大化和風險最小化原則建立評估體系，考核代理關系中經營者的業績，根據保值增值要求督促經營者建立規范的財務管理、審計稽核和風險防范抵御制度，真正建立規范的內部控制制度和規范的業務操作體系。由此可見，產權制度的合理化將會自然解決民間金融組織的規范化問題。唯有如此，我國的一部分農村民間金融組織，才能從非正式形式轉變成為正規金融體系的組成部分，發揮更為有效的資金融通作用。

二是選擇適當的組織形式。政府應該引導不同形式的民間金融選擇不同的組織模式。首先，對農村信用社、城市信用社等正規民間金融機構，要鼓勵它們充分吸收民間資本，完善內部治理結構，拓展發展空間；其次，引導私人錢莊、民間金融合會等民間金融組織向規范化、合法化、機構化方向轉變。在現實條件下，政府要降低金融市場準入門檻，允許那些股東人數、資本金、經營者資格及其他條件達到法律規定標準的規模較大的私人錢莊、金融合會以股份制或股份合作制的形式進行注冊、登記，按正規金融的要求規范管理和監督，使其轉變為正規的民間金融機構；另一方面，政府要引導小規模的私人錢莊和民間資金參與農村信用社、農村商業銀行等正規民間金融的改制，使它們通過控股或參股取得部分產權，將原先投向地下錢莊的社會閑散資金吸引到合法的投資軌道上來；最后，規范民間借貸市場與典當行等的經營行為。政府要將它們納入監控范圍，健全市場契約制度，使其合法并規范地運作。總之，政府要放開金融市場的進入和退出壁壘，確立公正、有效的市場競爭規則，同時給農村民間金融充分的自由選擇權，從而使其充分發揮支持經濟發展的作用。應根據各地的經濟發展水平，采用不同組織形式，以達到明晰產權，完善法人治理結構，防范和化解風險的效果。只要能夠促進經濟發展，不急于探究模式問題。

三是明確監管主體。構建農村民間金融體系本身就包含了對農村民間金融的有效監管。要逐步建立以銀監會監管為主，以行業管理、自律管理為輔的農村民間金融監督和管理體制，加強對農村民間金融立法工作的研究，實現對農村民間金融監管的規范化、制度化和法治化。對農村民間金融進行監管的主體必須是銀監會及其分支機構，而不能是其他任何行政機構，這樣既可以防止地方政府為了地方和自身的利益對于不合法民間金融的保護，也可以杜絕不同監管主體之間的相互推諉和扯皮。在明確監管主體之后，必須確定監管者的責任，使監管者有明確的監管任務，而不是盲目行事。對于符合條件的農村民間金融組織，在達到正規金融組織實質要求的前提下，按照一般金融組織的監管方式進行監管。這樣，一方面可以促使農村民間金融組織向規范化方向發展，另一方面也可以使農村民間金融組織與正規金融處在同一競爭水平上。

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On China's Grassroot Finance in Rural Areas and its Development

Zhao Yongliang ， Zhang Jiwei

（School of Economics， Fudan University， Shanghai200433 ， China）

Abstract: Informal finance is the endogenous result of economic development process. Its function cannot be substituted by formal financial system. The government should provide informal finance with market environment and policy environment that promote equal competition with state-owned financial system. Under the guidance of property right theory， by the means of macroeconomic regulation and market competition， we should integrate rural finance organization into unified financial system to construct rural financial system.

Key words: Folk finance; policy suggestion; system vicissitude

（收稿日期: 2008-11-03 責任編輯: 垠喜）