對我國城市公共體育場館服務民營化改革的認識

摘要：從我國公共體育場館民營化改革的價值理性、所有制性質、公共利益取向、社會條件、改革形式以及政府職能等6個方面進行探討，認為我國公共體育場館民營化改革的根本目標是實現公共利益的層次性和多樣性，并不意味著私有化，是一種從公有公營到民有民營的漸進性及多樣性的發展過程。

關鍵詞：公共體育場館；民營化；改革

中圖分類號：G 80-05 文章編號：1009-783X(2008)05-0022-03 文獻標志碼：A

作者簡介：楊風華(1973～)，男，湖北人，博士，講師，研究方向為體育管理，體育人文。

盡管民營化浪潮在許多國家發展得如火如荼，在我國文化、科技、教育、醫療衛生、郵電、城市公用事業等領域中都不同程度地進行探索，但是，在公共體育事業領域特別是公共體育設施的民營化，人們還是對它褒貶不一，產生很多爭論。傳統的城市公共體育場館服務供給基本上是“一元”體制，在計劃經濟體制下，政府及其下屬的體育行政部門作為壟斷者生產與提供體育公共產品，一方面在經營管理中由于缺乏積極性和約束性容易導致低效率等現象，另一方面由于政府財力有限不能實現城市公共體育場館的迅速發展。在上述背景和壓力下，中國政府開始了公共體育場館民營化的改革，政府組織希望借助民營化提高公用事業效率和規模、緩解政府財政壓力、減輕地方政府負擔，同時為民間企業拓寬發展空間。但是，民營化過程中，經營者追求盈利不注重場館的維護保修，造成國有資產流失；管理者過于追求經濟盈利，偏離公共利益目的；經營者尋租現象，造成腐敗等等。這也說明民營化的過程是一個復雜的過程，公共產品服務的市場化中也存在著種種問題；因此，在這種背景下，深刻理解和有效發揮我國公共體育場館民營化的價值和作用，對于提高我國城市公共體育場館的服務供給，促進公共體育場館的改革具有重要的意義。

1 對我國城市公共體育場館民營化改革的思考

1.1 我國公共體育場館民營化的工具性價值

民營化能夠成為各國政府發展公用事業包括公共體育設施領域的基本趨勢，必定有其存在價值。任何事物具有的積極性價值無外乎有2種：一種是工具性價值；一種是目的性價值。事物具有目的性價值是因為其自身的特質而被作為目的來追求。事物具有工具性價值則不然，說明該事物本身無所謂好壞，只是因為有利于某種目的實現才被認同。依此判斷。我國公共體育場館的民營化具有的應該是工具性價值。我們承認民營化的價值，并非民營化本身值得追求，而是我們認為我國公共體育場館民營化在一定條件下，在一定程度上能夠促進公共產品供給效率的提高，從而更好地滿足人民日益增長的體育需求。正如美國學者薩瓦斯所言，“民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更好的社會。正因為如此，我們不能用民營化的工具性價值替代為目的性價值，民營化不是目的而僅僅是一種實現公共產品目標的手段或途徑。民營化作為一種實現手段，必然存在著使用的局限性，并不一定適用于公共體育設施所有領域，必須結合公共體育產品的實際正確運用。

1.2 我國公共體育場館民營化改革的所有制性質

我國公共體育場館的民營化改革采取國有民營、民有民營和混合所有民營等方式。從國有民營看，國有體育場館的財產所有權仍歸國家所有，只是經營權讓渡給企業經營層、民營企業或民間機構，產權歸屬性質未變，只是經營主體發生變化，由國家經營變成民間經營，國有國營經濟變為國有民營經濟，這只是經營權意義上的一種公有制的實現形式。從混合所有民營看，目的是形成股份制基礎上的混合所有制經濟。它僅僅是一種現代企業制度的具體模式，私有制企業可以采用，公有制企業也可以采用，本身并不是公有和私有的分水嶺。混合所有民營，因國有資本參股，代表了全民和社會的整體利益，并參與企業利潤分配，使得企業有別于純粹的私營企業；因此，實行混合所有股份制經濟，是探索公有制的實現形式，而不是私有化。從民有民營看，把國有產權轉讓給本企業職工，實行具有新型集體經濟性質的股份合作制，顯然不是私有化；國有中小型體育場館企業的產權轉移到私營企業、外資企業等非公有部門，是國有經濟戰略性調整的重要措施，目的是使國有經濟少而精，大而強，更好地發揮國有經濟的主導作用，符合國資委提出的“國有資本要在關鍵的幾個環節如電網、發電廠、電力裝備方面體現絕對控制力，其他的領域可以開放進行市場競爭”國有經濟戰略性調整原則，因此，這只是技術意義上的私有化，不是社會經濟制度意義上的私有化。

1.3 我國公共體育場館民營化改革的公共利益取向

公共體育場館民營化作為引入市場競爭機制，提高公共產品經濟效率的有效途徑之一，追求經濟效率應該不是其最終目標，實現公共利益是公共體育設施多元化提供機制的根本目標而非副產品。這是因為公共產品不同于私人產品的關鍵區別是，前者強調產品的公益性，更多追求的是社會利益、社會公平，承擔社會責任，追求公共需求能夠得到滿足。政府作為公眾利益的委托人在公共產品治理系統中處于關鍵角色，其角色在于確保公共利益居于支配地位，確保公共問題的解決方案本身及其產生過程都符合正義、公正和公平的民主規范。政府增進公民權利和承擔公共利益的責任是不同于私人企業目標的最根本、最重要的差異，也是公共服務的基石。

由于公共利益是抽象性和具體性的統一，不同的立場和角度對公共利益認識不同，而關注公共利益具體所指的內容，如何實現以及實現程度更加具有現實意義。公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共體育場館的公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念，它實際具有一定的層次性和多樣性。

正如新公共管理強調政府引進市場機制與企業管理技術來實現公共利益，而實際上是更強調公共效率以及集團利益的實現；治理理論強調社會自治、政府與市場及社會的聯合共治與合作來實現公共利益；新公共服務理論強調倡導政府在促進公民界定公共利益和按照公共利益行事時扮演一種積極主動的角色，其目標是要超越自身利益進而發現共同利益——公共利益并行事。公共體育場館采用民營化的形式，其最終目的是通過引入市場機制和多元化的供給機制來實現公共利益，其公共利益表現形式一方面是公眾(主要面對社會中低收入者、低消費者和特殊使用者)可以擁有免費或低成本付費享用公共體育設施的機會和權利，另一方面也使公眾具有選擇多數量、多層次的公共體育場館的權力。通過民營化服務大眾，使公眾能夠平等地、充分地享用這些公益性的場地設施，從中獲得健康、發展。需要強調的是，在現代市場經濟的條件下，公共體育場館民營化追求的公共利益并非就是“平均主義”，而是在保證效率的前提下維護社會公平與公正。

1.4 我國公共體育場館民營化改革基礎的完備程度

我國公共體育場館民營化還處在初步探索階段，在地方性的公共產品中推行民營化有一定的可能性和必要性；但是，民營化的實施需要法律環境和政治環境的完善與成熟，需要企業領導人素質的提高、公眾思維觀念的進步等一系列綜合環境因素，不可一蹴而就。西方民營化的實踐表明，政府的大力支持、豐富的制度資源、良好的市場環境是公共產品民營化改革得以成功的必備條件。因此，目前我國體育公共場館民營化的基礎還不完備，現實國情中還存在著許多制約其深度和廣度的不利因素，主要表現為：第一，政策、法律的供給與保障不充分。當前我國體育場館相關的制度資源匱乏，制度保障不力。政策穩定性不足，存在政府失信的現象，投資者的權益有時得不到保障。第二，地方政府及其官員推進城市公共體育場館服務民營化的動力嚴重不足。第三，市場體系發育不成熟，城市公共體育場館民營化參與主體能力有限。民營化的過程是政府、私營企業、第三部門、公民等不同利益主體博弈和交易的過程，與西方國家相比，由于市場體制發育不成熟，民間機構薄弱，在民營化方面深入的經驗總結與數據積累匱乏，公共體育場館民營化參與主體的能力有限。第四，體育公共場館領域固有的行政壟斷局面沒有得到改善。公共體育場館民營化努力的首要目標是將競爭和市場力量引入到公共產品、國企運營和公共資產利用的過程中，試圖打破以政府體育機構為基礎的行政性壟斷和經濟性壟斷，同時還要限制和反對私營部門對體育設施產品的壟斷。第五，社會公眾支持理解有限。對我國公共體育場館民營化改革來說，公眾對民營化的認同和支持程度在很大意義上決定了政府采取這項改革措施的決心和進程；因此，政府在實施民營化改革中，必須結合當地的實際情況，充分考慮社會承受力。

1.5 我國公共體育場館民營化改革形式的漸進性和多樣性

公共體育場館的經營大致可以分成公有公營、公有民營、混合所有民營、民有民營4種基本模式，中國公共體育場館民營化必然是一個從公有公營到民有民營的漸進過程和4種模式長期同時存在的多樣性過程。說其漸進，是指我們不可能很快地從公有公營進入到全面的民有民營，必然會經過一個公有民營的過程。雖然無論是其中哪一個層次的改革，都需要政府在管理體制、法律、法規等方面進行相應的調整和補充。相對而言，公有民營在管理體制方面要求得多一些，到民有民營層次則更多地需要運用法律、法規進行規制。從目前出臺的政策看，大多是關于對公共體育場館經營的一些指導性意見，缺乏民營化具體的可實施的措施依據。中國正處在經濟體制轉型之中，政府的行政控制能力較強，而法治化能力較弱。在這種情況下，企圖完全依靠正規的法規管理是不現實的。同時，由于公共體育場館的社會性、公益性特征，完全由私人提供，政府要承擔很大的政治風險和社會風險；因此，對政府而言，公有公營到公有民營是一個更為穩妥的制度安排選擇。說其多樣，是指4種模式會長期并存。世界銀行曾根據潛在市場競爭能力、設施所提供產品的消費特點、收益潛力、公平性和環境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關環節的市場化能力指數。其結果表明，不同企業、環節的指數有很大差別。這也從一定程度上給我們啟示，類型不同的公共體育場館適合不同的模式，公共體育場館的各個環節可以采用不同的經營方式，不存在一個適合一切公共體育場館經營的單一模式；因此，4種模式將長期存在。

1.6 我國公共體育場館民營化改革需要轉變政府職能

從上述對民營化改革現狀的思考，無論是對民營化工具性價值、所有制形式以及利益取向，還是對民營化改革基礎及改革形式，本文認為政府在促進公共體育場館民營化改革的作用是極為重要的，政府職能實際上決定了民營化改革的有效性的程度與進程。公共體育設施民營化不是意味著不需要政府管理，而是需要更加有效的政府管理，與民營化改革相適應的政府管理。公共體育設施民營化存在的不少問題是與傳統的政府管理體制的局限性聯系在一起的，在公共體育設施民營化的過程中，政府對公共事業的管理面臨一系列的新挑戰，需要根據民營化對政府職能的需求作出正確的判斷和分析，不斷完善以改變其自身的不足之處。公共體育場館民營化對傳統政府職能供給的影響是：公共體育場館民營化導致政府在職能供給上具有更明確的角色定位；公共體育場館民營化導致政府在治理方式及結構的改變；公共體育場館民營化有利于政府公共產品體制市場化改革目標的實現。