土地整理：加強農業基本建設的基礎性工作

土地整理是土地利用的前提，是人類利用自然和改造自然的重要方面，是經濟社會發展到一定階段，從土地科學合理利用入手，實現城鄉統籌的必然選擇，是加強農業基本建設的基礎性工作。

一、加強土地整理的意義和作用

在全面建設小康社會、加快推進現代農業和新農村建設的新形勢下，我國土地整理的意義日益凸顯。

確保國家糧食安全、提高糧食綜合生產能力的有力支撐。土地整理不僅可以增加有效耕地面積，而且可以優化耕地質量，促進糧食綜合生產能力的提高，對實現耕地占補平衡，確保18億畝耕地紅線，具有不可替代的重要作用。目前，我國土地開發整理補充耕地的總潛力約兩億畝，其中約1億畝的宜耕后備資源多分布在西北干旱、半干旱地區，質量差、開墾難度大、生態環境限制因素多，今后補充耕地的主要途徑要靠土地整理。土地整理補充耕地的潛力，不低于8300萬畝。其中，通過科學合理規劃，整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，可以增加的有效耕地面積不低于4300萬畝；通過對現有農村居民點逐步實施遷村并點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加的有效耕地不低于4000萬畝。

建設社會主義新農村、發展現代農業的有效途徑。一些地方通過土地整理，完善了小型農田水利設施，實現了農業生產條件的改善，有效促進了農業生產發展；通過增加耕地面積，提高耕地質量，為農民穩定增收和生活寬裕創造了條件；通過改造舊村莊和整治“空心村”，引導農民向中心村集中，實現了農村整體環境和生活環境的改善。通過土地整理，可以歸并分割細碎的地塊，形成規模經營的條件，改善傳統的農用地利用格局，有利于農業現代生產方式和經營方式的調整。

統籌城鄉發展、優化土地利用結構的有效手段。我國農村建設用地總量大，調整土地利用結構、推進節約集約用地的潛力大。我國北方地區“空心村”多，南方地區居民點散，鄉村工業布局比較亂，廣大農村土地利用水平還較粗放，利用結構也不夠合理，從而進一步加劇了土地的供求矛盾，制約了城鄉統籌發展。不少地方通過科學合理的規劃，引導農民住宅向中心村集中、鄉鎮企業向工業區集中、農田向規模經營集中，有效解決了農村土地利用的“空、散、亂”等問題，優化了用地結構，促進了節約型社會建設。

二、我國土地整理工作的進展和成效

以統籌協調為先導，形成了土地整理的規劃體系。《全國土地利用總體規劃綱要》及地方各級土地利用規劃，確立了土地整理的管理模式和運行機制。全國和各省(區、市)以及多數市、縣都編制完成了土地開發整理專項規劃，國家、省、市、縣土地利用總體規劃和土地整理專項規劃相銜接的四級規劃體系初步形成，明確了土地整理的方向、重點和任務，有效指導了各地土地整理活動的有序開展。

以穩定投入為保障，鞏固和擴大了資金渠道。《土地管理法》以法律形式確定了新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費等資金主渠道，保證了對土地整理長期穩定的投入。目前，全國用于基本農田保護和建設、土地整理、耕地開發的總投入，每年達到1000億元左右。

以規范管理為手段，建立起較為完善的管理制度和技術標準體系。各地以土地整理項目為標志，以政府投資項目為主導，逐步建立完善了項目立項、申報、實施、驗收等各環節的規章制度，制訂了項目可行性研究、規劃設計、預算編制等技術規范，形成了以政府投資為主、分類管理、市場運作的項目管理機制。

以隊伍建設為基礎，形成了一支較強的專業力量。土地整理專業隊伍初步形成，一支涉及土地、農業、林業、水利等各類專業人員的技術隊伍初步建立。全國所有省份以及多數市、縣，都成立了土地整理專門機構。一些院校和科研機構開展了土地整理基礎研究、應用研究、工程技術研究和學科建設。

土地整理涉及財政、農、林、水等多個部門，是一項綜合性的系統工程。通過10年來全國上下和有關部門的共同努力，符合我國國情、適應市場經濟要求的管理體制和運行機制基本建立，管理水平不斷提高，我國土地整理進入了全面發展的新階段，綜合效益日益明顯。

補充了有效耕地面積。1999年至2006年，全國通過土地整理復墾開發共補充耕地3525萬畝，大于同期建設占用的耕地面積。其中，近1300萬畝是通過土地整理補充的。“十五”期間，國家投資土地整理項目建設規模2400多萬畝，新增耕地500多萬畝。

提高了耕地的生產能力。我國84％的國家投資土地整理項目和多數省級項目，是以現有耕地和基本農田為重點進行的綜合整治。土地整理后，項目區農田普遍成為田塊成方、路渠相連、設施配套、旱澇保收的高產穩產農田，生產能力普遍提高了10％－20％，生產成本降低了5％－15％。

惠及了廣大農民群眾。僅國家投資土地整理項目，實施范圍就惠及1200多萬農民，新增耕地可以解決390多萬人的長遠生計。國家投資土地整理項目覆蓋了49％的國家重點扶貧縣，扶貧效果十分明顯。同時，農民通過項目建設，還直接增加了勞務收入。據統計，在國家投資的300億元資金中，農民工勞務費占15％左右。土地整理已成為深受廣大農民歡迎的“惠民工程”。

優化了農村土地利用結構。通過對田、水、路、林、村的綜合整治，農村各類用地的布局更加合理；“空心村”得到整治，農民聚居程度提高，居民點用地趨于集約合理；土地破碎程度明顯降低，農田格局明顯改觀，整理后耕地利用程度普遍提高了3％－10％，水田、水澆地、旱地等各類農田更加適應農業生產要求和耕作習慣，農村土地利用的效率和集約化水平得到提高。

促進了農田生態功能的進一步發揮。西北干旱地區通過土地整理，鹽堿地得到了治理，提高了植被覆蓋率，防風固沙能力得到增強，農田生態景觀和生態屏障功能進一步發揮，當地生態環境得到改善。

三、新時期我國土地整理的總體思路和工作措施

新時期我國土地整理工作的總體思路是：以科學發展觀為統領，以落實耕地保護目標為出發點，以國家和省投資鼓勵開展土地整理為引導，以強化國家監管、省級負總責、縣鄉(鎮)人民政府組織農村集體經濟組織具體實施為主體，創新工作思路，完善相關制度，調整管理方式，落實工作責任，提高工作水平，為提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產、人居條件和生態環境，為促進經濟社會又好又快發展，全面建設小康社會作出更大貢獻。

土地整理工作的重點，一是緊緊圍繞耕地保護目標開展土地整理。力爭到2020年，全國完成農用地整理不少于6.5億畝，新增有效耕地不少于2500萬畝。二是緊緊圍繞基本農田保護和建設開展土地整理。認真組織開展好全國116個基本農田保護示范區建設，為不同類型農業耕作區樹立基本農田保護和建設的典范。三是緊緊圍繞發展現代農業和新農村建設開展土地整理。著力提高農業綜合生產能力。增強排灌和防災減災能力。對村莊廢棄地和騰退的宅基地合理開發利用，美化居住環境，造福農民群眾。四是緊緊圍繞重點地區和重大項目開展土地整理。土地整理的資金投入將繼續向糧食主產區、基本農田保護區和土地整理重大工程項目傾斜。新增建設用地土地有償使用費，主要按照各地的實際基本農田面積進行分配，并對糧食主產區加大分配權重。集中資金組織實施好經國務院批準、在建設中保護效果明顯、補充耕地規模大的土地整理重點工程項目。

當前，要在保質、保量、按期完成現有國家投資土地整理項目的同時，突出抓好以下工作：一是完善管理機制。按照國家監管、省級負總責的要求，建立起職責明確、各有側重、上下聯動、監管和實施有力的新型土地整理管理體制和運行機制。二是加大資金投入。加大新增建設用地土地有償使用費的征管力度。加強耕地開墾費的使用管理。加大占補平衡項目的投入，確保補充耕地的質量。加強項目資金使用的監督管理。三是強化基礎工作。完善項目管理的各項規章制度，大力推行項目管理責任制、問責制，完善項目運行規則。四是加大監管力度。對項目要有審核和稽查，對資金使用要有審計。要建立國家監管體系，重點對資金的分配和使用、項目質量、任務完成和績效情況進行評估。