辨析中英政治制度變遷對我國的公共財政建設的啟示

摘要：本文首先介紹了中英關于公共財政制度的傳統政治制度基礎，英國以古希臘、古羅馬民主制度為傳統，中國以夏商時代的專治制度為源泉。接下來分析了中英兩國各自傳統政治制度基礎的經濟學原因，并且進一步比較了英國從封建領主制演變成君主立憲制、建立公共財政制度與中國從封建領主制走上封建君主制、王室財政制度的經濟學邏輯。在此基礎上對我國公共財政制度的建設提出了借鑒。

關鍵詞：政治制度基礎；集團；組織成本；平等性原則；選擇性激勵措施

中圖分類號：D621，F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2008(01)-0116-08

引論

英國如果從“諾曼征服”(公元1066年)開始算，英國不過一千年的歷史，而它卻是世界上第一個建成公共財政的國家一1688年(光榮革命)，用600年的時間就從一個封建領主制國家演變成君主立憲制國家，進而從王室財政制度變成公共財政制度，而我國從西周的封建領主制(約公元前11世紀開始)到秦始皇統一中國(公元前221年)——封建君主地主制形成。我們花了更長的時間卻沒有等到民主、自由、競爭、市場經濟——這些當代人們熟悉的名詞，等到卻是王權的強化，王室財政制度的延續和加強。財政制度是政治制度的子制度，是政治制度在國家收支方式的必然反映，進而它又會影響到經濟層面。本文試從中英兩國的政治制度的歷史軌跡去尋求它們之間的關系。一得之見，以求教于方家。

一、中英古代傳統政治制度基礎

古希臘羅馬文明一直是西方文明的代表，他們對歐洲中世紀社會制度的形成有著重要作用。自“黑暗時代”末期(約公元前800年)開始直到馬其頓侵入為止(公元前338年)的近500年間的古希臘文明為世界帶來“公民政治制度”。公民政治制度是民主政治制度的核心組成部分，是民主政治這一制度設計和權力建構的主體性政治基礎。在城邦形成之初，共和政治時代是以血緣關系為基礎的，正如梅因所說：“在早期的共和政治中，所有公民都認為，凡是他們作為其成員之一的集團，都是建筑于共同血統之上的。”后來，雖然外邦人不斷被吸收和同化，但城邦公民保持著由共同祭儀和認可同一神話的人組成城邦這一基本特征，并一直影響著古希臘的公民政治觀念。古希臘城邦政治形態：一、城邦是一個政治概念，其基本構成單位是公民，其實質是由公民組成的公民團體；二、“城邦以正義為原則，由正義衍生的禮法可憑以判斷是非曲直，正義正是確立社會秩序的基礎”；三、具有體現城邦正義原則、規范城邦政治關系和政治生活的政治制度。古希臘城邦政治形態的特點：首先，從公民政治結構的內在規范看，法律規范是公民政治統治的合法性來源——法治而不是人治是其最大的特點。自德拉古法典、梭倫改革、克里斯提尼改革至伯里克利改革，對公民政治的階層結構、權力結構和等級結構制定了一系列法律法規。這些法律法規又是與正義——意識形態的東西緊密結合在一起。古希臘人認為自由、平等、正義、美德等價值觀體現著人們追求至善和幸福的根本要求，因而成為城邦統治的非正式制度基礎，甚至是比法律更高意義上的制度性基礎。其次，從公民政治的階層結構看，它是由強制權力機構和社會等級結構所組成的，即使在公民政治民主化最為發達時期，這一結構也未改變。公民大會制、五百人議事會、陪審法庭、十將軍委員會、執政官等制度的建立，確立了政治統治的權力結構和等級結構。古羅馬文明也有與古希臘文明相似的民主政治制度傳統。最初的古羅馬是由羅米利氏、沃爾提尼氏、法比氏等古氏族組成，以家族為基礎的氏族是國家的組成部分，所以國家這個共同體形式就模仿家庭的模式：家庭有個天然的家長——父親，而國家沒有天然的家長，那么選舉產生出來，由他擔任國王，人民向他宣誓效忠。但是我們要明確“國王不是人民的上帝，而是一國之主，這才較為允當”，“國王不過是一個尋常公民，只因他有業績或鴻運，又因一國不可一日無君。如同一家不可一日無主，所以才把他置于他的同輩之上，做它們的主人，如同一農夫位于眾農夫之上，一武士位于眾武士之上”，同時我們要明白王權是受到限制的“但王權在法律上的限制在于國王僅有權執行法律，而無權改變它；國王每欲偏離法律。必須事先取得人民會議和元老院的贊同，否則，這事便不生效力，以致成為無效的暴政行為。”。公民之間的政治地位可以這樣來描述“公民對待非公民并不友好，但在公民內部個人的權利卻完全平等。”并且公民的平等地位是由法律保證的。公民大會與國王的關系——“在法律上不與國王平行，而在國王之上。”國王擬定改革，變更現行國法皆需征求公民大會認可。元老院是“是守護法律的機關，不是創制法律的機關；它僅在民社做出的決定似乎超越職權、違反對神祗或對外國的現行義務、或妨害了民社本身的機構制度時才能宣告廢止這種決定。”在古羅馬民主政治制度中，國王、公民大會、元老院三者之間是相互牽制的：國王具有行政執法權；國家主權屬于羅馬公民，公民大會制定法律，卻沒有單獨行動權；元老院有權推翻公民大會做出的不合法決議案。有什么樣的政治制度就有一個與其相適宜的財政制度。在古希臘古羅馬民主法治制度下財政制度沒有封建制度下“王室財政”的基礎，而只能是“公共財政”——即使有國王存在。

夏商時代為中華文明的重要奠基時代，這一時期的政治制度對于春秋戰國時代政治制度選擇集大小有重要約束作用。商代是中國第一個有文字資料可考的朝代，因此我們把研究的目光更多停在商代上而不是夏代上。孔子曾經對夏商周三代的政治制度有過高見，他說“殷因于夏禮，所損益可知也；周因于殷禮，所損益可知也”(《論語·為政》)。在孔子看來，夏商周的政治制度都是一脈相承的。這對于我們認識商代的政治制度是有啟發的。商代的政治制度根本上仍然是封建領主制(相關文獻請參閱注釋)。但商代政治制度仍然有自己的特點：1、商代早期神權在政治制度中占有重要地位，“貞人”——卜巫集團影響較大，能與王權形成抗衡。“甲骨文顯示，貞人掌握著卜筮權，殷墟h辭的貞人多達一百位。而商王則掌握著行政和軍事權。”2、“《盤庚》篇中可以明顯的看出此時的王權已基本上控制了族權，并控制了部分神權”，也就是說從盤庚開始王權具有了絕對地位。到了文武帝、帝乙、帝辛時代，王權的絕對地位更表現在名稱上，這時“王”改成“帝”，與商代人尊崇的最高神“上帝”相同，商王變成了“上帝”在人間的代表。3、在與封國、方國的關系上，商代后期表現出“封建君主專治”的特點。“商王集政權、軍權、神權、族權于一身，因而地位顯赫，高踞于一般貴族之上。”商王自稱“朕”、“予一人”。“朕”成為商王專用的自稱，“予一人”更顯示商王的不同一般。貴族對商王只有進諫的權利，而無制約的權力。他們的地位與官職，決定于商王對他們的信任程度與好惡。伊尹、傅說出身微賤，但因得到了湯和武丁的賞識，不僅擺脫了奴隸地位，而且做了國相。王室貴族如果觸怒了商王，亦有殺頭的危險。王子比干因強諫紂，被紂剖心而死。4、婦女在政治中地位較高。“政治上大量使用婦女，婦女在商代社會中占有突出地位，這是商代社會的實際情況，也是商代之明顯區別于后世的特點之一。”

我們通過比較這兩個傳統政治制度基礎，我們可以看出英國從中世紀封建領主制演變到君主立憲制度，進而延伸出公共財政制度，由于民主制度的傳統，使得英國人在制度搜尋成本、制度創立成本、制度的運行成本上，比我國在春秋戰國演變到公共財政制度所費成本要低，并且制度的預期收益比我國要高。第一方面，古希臘古羅馬的民主制度實踐使得制度搜尋成本幾乎為零，而對我國春秋戰國時來說幾乎是無窮大；在制度創立成本上，英國人只要把古希臘人與古羅馬人的創造根據本國情況加以改造就如愿以償，而我們的先輩卻要從無到有進行制度創立，顯然在這方面英國人具有優勢；在制度運行成本上，公正、平等、自由的理念的普遍的倫理價值觀以非正式制度方式存在，使得英國人的制度運行成本比我們要低——甚至低很多——這也許是最重要，以至于近現代我們的這方面成本都極高，使得民主制度、公共財政制度難以實行。另一方面，古希臘與古羅馬的輝煌使得英國人對于制度的預期收益要比我國春秋戰國人對于制度預期收益要高。

二、中英古代傳統政治制度形成差異的經濟學分析

心理學大師馬斯洛(Abraham H.Maslow)在其名著《Motivation And Personality》將人的需求分為三大互相重疊的類別：意動需要(Conativeneeds)、認知需要(Cognitive needs)、審美需要(Aes-thetic needs)。在其中，他把目光更多投向意動需要fConative needs)，把它由低到高分為五個層次——生理需求(physiological need)、安全需求(safetyneed)、歸屬與愛的需求(belongingnees and loveneed)、尊重需求(esteem need)、自我實現的需求(self-actualization need)，并且認為由低級需求到高級需求并不是一種突然的、跳躍的現象，而是一種緩慢的逐漸從無到有的并行交達過程——低級需求先出現并且開始增長更快然后變慢，而高級需求后出現并且增長慢而后來增長加快。馬斯洛(Abra-ham H.Maslow)在此書中還寫到：這五大基本需求獲得實現是有前提的，比如自由的說話、在不傷害其他人情況下自由做自己的事、自由的表達自己、自由的調查收集信息、自由的保護自己、以至在群體中存在公正——平等——誠實——有序，否則將影響到五大基本需求的實現。顯然在其他條件一樣的情況下，古希臘古羅馬民主政治制度比我國的夏商封建領主專制制度會得到人們更優先的選擇，法治的民主制度將會為后四個更高層次需求提供更好的滿足，如果我們國家的早期條件使得滿足我們先人的后四個更高層次需求交易費用太高——也就是說導致在效用函數占的權重太小時，那么封建領主專制制度有可能會成為我們先人的優先選擇。

早期的古文明大都是江河文明比如古埃及的尼羅河文化、古印度的恒河文化、古巴比倫的幼發拉底河文華，中國也不例外——黃河文化與長江文化的結合形成燦爛的中華文明。據《孟子·滕文公下》云：“當堯之時，水逆行，泛濫于中國，蛇龍居之，民無所定，下者為巢，上者為營窟。《書》曰：‘洚水警余。’洚水者，洪水也。使禹治之。禹掘地而注之海，驅蛇龍而放之菹，水由地中行，江、淮、河、漢是也。險阻既遠，鳥獸之害人者消，然后人得平土而居之。”這種場景“大體揭示了原始社會晚期人們一旦面臨嚴重自然災難，往往顯得無能為力，‘民無所定’，常常不得不放棄原先經營的生物田圈，另謀生路。”水是生命的源泉，但同時也是毀滅生命的巨大力量。夏代以前先民對于水源的依賴和防范水患可以在考古學中得到印證，“考古發現表明，中原地區仰韶——龍山文化時期先民，選擇居址主要取河道比較穩定的大河支流兩岸階地或陽坡，取光較好，土壤疏松肥沃而利于農作，靠近水源而便于生活，地勢相對較高，既不致低潮傷身，又可防范敵侵及避免水患。”。夏代人們學會了鑿井擴大了生存空間，而且“統治者有可能動員社會集體力量，在治理自然方面做出較積極的努力，但畢竟尚欠備向大片遠離水源或不宜農作的地區開辟新地的生存手段，當自然條件暫時變壞時，人們不可能很容易地在附近另覓熟地，輕率做出棄離原居地的舉動，治理和保護原生存環境也就變得十分重要。”的這些行動中專治制度在一定條件下可以比較好的解決問題，易于人們接受。水患的橫行容易導致我們的先人不能夠把過多需求著眼點在后三個更高層次需求上——也就是說前二個層次的需求占效用函數的比重大，當專治的力量能夠較好的解決前兩個層次需求，并且后三個層次需求還沒有產生什么的時候，專治的制度是比較容易讓人能接受，中國的夏商時代就是處在這樣一個時刻。即使在大禹治水之后水患情況有所好轉，但也沒有完全實現“民有所定”——夏商時代頻繁遷都不無與生存條件惡化有關系。“夏代都邑的遷徙，早期十分頻繁，幾乎每代發生，后期相對穩定，數代未必一徙。”夏代貴族統治集團的擇立都邑，除少數迫于政治內外交困或國力消長的軍事原因外，恐怕尤與經濟地理位置的優選和收眾固邦的社會組織系統及政體結構考慮息息相關。“《文選·西京賦》云：‘殷人屢遷，前八后五。’”遷都過程中國家的規模效益使得專治制度的優越性能夠更好的表現出來，命令、執行——這套程序能夠較好的實現遷都的任務。利用國家專治制度在處理--水患與遷都問題上，我們的先民躲避自然、經濟、政治軍事災害的同時，卻引來了專治制度對經濟的進一步的控制即對“土地產權的國有化”——溥天之下，莫非王土。但是，利用國家專治制度在處理水患與遷都問題上，國家的規模效益也可以通過古希臘古羅馬式的民主制度來完成?我們還忽略了一個因素人口的數量。根據南朝宋劉昭注釋晉司馬彪《續漢書·郡國志》引用《帝王世紀》中記載夏初人口“千三百五十五萬三千九百二十三人”根據宋鎮豪的《夏商社會生活史》(上)，作者根據文獻線索與考古學進展得出“粗估夏商時期人口總數，夏初約略為240萬——270萬人，商初約為400——450萬人，至晚商大致增至780萬左右。”葛劍雄在《中國人口史》第一卷中較為肯定了宋鎮豪的估計——“總之，宋鎮豪運用考古學研究成果和甲骨文資料對夏商人口的探索應該得到充分肯定，他試驗的方法都是很有希望的途徑，一旦相關的成果和資料豐富到一定程度，就有可能得出可信的結論。”這也就是說現有條件下宋鎮豪的估計科學方法上是較可信的。總之，不管是一千三百萬人口還是幾百萬人口，我國的夏商時期人口數量與古希臘古羅馬比是巨大的。威爾·杜蘭的《世界文明史》第二卷寫道“在雅典全部31.5萬人口中嚴格劃分出來的4.3萬名公民的小圈子內，在伯里克利統治時。政權是一律平等的；每一公民在法律上、在議會中，都享有平等的權利。”在其極盛時期，斯巴達是五個村落的集合，擁有人口7萬人。民眾大會是斯巴達對于民主的一種讓步。顯然年滿30歲的男性都有參加權利，在37.6萬人民中約有8.000男性擁有這種資格。”孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》中寫道“在國王被驅逐之后不久羅馬所進行的人口調查，以及在法列拉的狄米特留斯在雅典所進行的調查中，我們看到兩個城市居民的數目幾乎相等的：羅馬的居民是四十四萬人，雅典的居民是四十三萬人一千人。”。從這些數據可以看到，古希臘、古羅馬人口僅僅是我國夏商時期人口的十分之一左右甚至更少，而且我國夏商時期人口分布面廣，古希臘人、古羅馬人以城市積聚——這樣的局面將導致實行民主制度我國的交易費用更高，而古希臘人、古羅馬人交易費用更低。人口的多少對于劃分集團的大小是重要指標。對于古希臘、古羅馬人這種小集團在提供集體物品——也就是公共產品來說，“在比這類集團大的集團中，不借助于某些集團協議、合作或組織就不可能獲得集體物品。”并且“這些是集團成員間的交往成本，討價還價成本，以及建立、配備和維持任一形式的集團組織成本。”在古希臘、古羅馬人這類小集團來說對于這類成本是較低的——通過民主制度可以較好的分擔，而“集團成員數量越大，組織成本就越高，這樣在獲得任何集體物品前需要跨越的障礙就越大。由于這些原因，集團越大，它就越不可能提供最優水平的集體物品，而且很大的集團在沒有強制或獨立的外界激勵的條件下：一般不會為自己提供哪怕是最小數量的集體物品。”——所以夏商時代甚至更早我們就走上了專治式的道路，因為這些“組織等等成本”將是我們民主制度難以逾越的障礙，那就更不要談公共財政制度出現。

三、中英政治制度變遷原因的比較分析

十世紀英國的封建主義是以莊園的習慣法作為無政府社會的不成文的憲法，它作為英國制度變遷的基礎之一關鍵在于面對王權侵襲的時候，它提供了對抗王權侵襲的依據——在《西方世界的興起》中提到的愛德華·科克爵士捍衛習慣法激怒詹姆士一世就是例子，它的重大意義在于堅持“法治”而不是“人治”，所以說“英國國王被要求‘靠自己生活’”。英王的收入受限于“依靠土地的收入以及某些因襲的無可爭辯的收入來源，例如法庭的罰款和古代的慣例收入而維持生活。”一旦英王超越了習俗慣例規定的從領主獲得的捐稅界限，反叛隨時可能爆發，尤其當存在領主跟他一樣強大時更是如此。1215年英國通過了赫赫有名的《大憲章》——使得對于英王的習慣法約束上升為憲法的約束，它規定英王不能擅自征稅，比較含蓄地申明和體現了法律至上和王權有限的憲法精神。英王受限于習慣法和潛在競爭者使得英王要開拓新視野以避免將來的財政危機，把政府創立和實施所有權與經濟領域對所有權保護的需要結合起來，這樣做帶來的好處是雙向的——英王可以獲得稅收而所有權受保護者可以獲得穩定產權帶來的增益。所以諾斯在《西方世界的興起》里說“發展新所有權的最重要的因素是，只有當所有權符合政府的財政利益時政府才會建立這種所有權。”國王與產權所有者的交換是在那里發生的呢?如果是交易行為那就應該是平等的，它應該有個討價還價的地方——議會就是這樣的地方。這一點在《西方世界的興起》里可以見到“有時王權被迫把有產者團體中的一些人召集來，以便從他們那里得到一種特別稅。這些就是代議機構的開端。這種集會往往享有特權和得到當局的授權，作為交換則是他們同意納稅。在往以后的幾個世紀，我們可以看到英國國會逐漸形成對財政事務的控制便肇始于這些開端。”同時古希臘、古羅馬議會民主制的傳統與古希臘、古羅馬的非正式制度比如自由、平等的觀念也為議會的創立大大節省了成本。英國比較得利于它的島國位置，民族國家形成以后除了北方蘇格蘭人的侵擾外，國家相對于法國這樣的大陸國家而言更加安全，英國并沒有大陸國家那么需要中央政府的保護。而法國經歷了百年戰爭與十六世紀的宗教戰爭——國家不但要面對內部競爭者而且還有外部對手，對于和平、穩定、秩序的效用越來越高，以致對于法王專治的期望邊際收益與期望邊際成本相等，那法王走向專治就有了經濟學的原因。在宗教戰爭結束后，法王查理七世實現了財政權力的絕對控制——定稅權的絕對控制，使得所有權的保護與稅收無法交易，議會作為這種交易的場所也就不重要了，而替代的是民眾期盼的和平、穩定、秩序與法王自由定稅權的交易，法國的代價就是未來的產權保護的缺失，以致以后的經濟停滯。英國的制度變遷是典型的誘致型制度變遷，英王、產權需要保護者在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行——英王在這里并不看成政府而是一個參與個人，然而本質上法國的制度變遷是在大革命以后由民選政府強制性完成的。

在第一部分我們就提到從商王盤庚開始，商王就消除了卜巫集團的影響取得了專治權，在整個商王朝社會這個大集團來說，他是以“選擇性”激勵來防止搭便車行為——商王可以獎懲驅使人們為國防、公共工程這些緊急時刻出力，而同時他也意識到靠一己之力是難以維持平時統治的，所以以產權較為清晰的方式——分封采邑方式來形成統治的小集團，在這個小集團中封建貴族整體的統治——這個“集體物品”的提供相對容易。這種小集團有時是“特權集團”，有時又是“中間集團”，比如在面對戎夷的侵略的時候，封國抗擊外族侵略，這時小集團就是“特權集團”，當然以“中間集團”方式存在的時候商王的獎懲可以為統治解決問題。在商王朝的社會中，是以產權關系清晰的統治小集團來實施對于大集團的統治的，這樣做可以節省對于大集團的成員間的交往成本、討價還價成本、組織成本0。如果按稅收凈收入、政治支持以及其他進入統治者效用函數的商品來衡量，商王要按照預期的邊際收益要等于預期的邊際費用來確定制度，顯然上述的封建分封制沒有達到他的效用極大化點，商王辛——即商紂王作了嘗試，試圖推進到這樣的制度點上，但以失敗而告終，不過他為后世的君王明確了奮斗目標。商紂王的滅亡的原因是超越了封國的納貢界限，商王提供的保護與稅收交易不平等到一定限度的時候——確實宗教、意識形態可以提高這種忍受程度，但最終也有個底限，這個底限就是潛在競爭者周武王發難的時間。周武王汲取商紂王的教訓因循夏商的傳統建立分封制的周朝，周王提供保護而封國提供納貢這成為了主要交易方式，提供保護的能力是與封國的納貢數量成正比的，西周時周王保護能力強，封國安守本分納貢；到了東周時，周王既不能抗擊戎夷的侵略又不能防止其他封國的兼并，周王就逐漸形同虛設了，封國們就再也不信任周王。周朝的分封制與英國的分封制有關鍵的不一樣。關鍵在于周朝的封臣向周王一樣擁有生殺予奪大權。在朱伯康和施正康著的《中國經濟史》上卷寫道“在‘錫命’中賜之策(冊)書，又賜之白茅、黃鈪。自茅表示土地權，黃鉞表示統治權，即在其授封之地內有生殺予奪之權。”而英國的分封制是以習慣法為基礎，英王也要接受習慣法的制約。它將導致市場、價格制度在兩種分封制下發揮作用的大小不同。周朝的分封制對于市場、價格具有更大的破壞性。在胡寄窗著的《中國經濟思想史》上卷里寫道“質人主管各種貨物供求；厘人監督商業納稅義務：胥師取締商人之作偽；賈師主管物價之平議；”。我們可以看到在周代市場、物價是受政府管制的，這使得資源的流動與英國封建分封制下相比存在更大的障礙——這是對于商代制度的路徑依賴留給周代的制度遺產。周代各級封建專治的方式對于軍事、公共工程能比較好的發揮規模效益、節省交易費用。但是它將導致對于產權保護的漠視——溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣，而產權的保護正是英國走上經濟增長道路的關鍵因素。各級周朝封建領主政府對于市場、價格的管制、產權保護的漠視，導致新興工商階層發育緩慢，更使得貿易產生的稅收不能成為各級封建政府收入的主要形式，這個結果將更加強化他們對于市場：價格的管制、產權保護的漠視，并且當想要工商者階層的利潤時，他們可以利用專治的力量來搶奪。各級封建領主的專治在軍事上發揮規模效益的同時，他們也可以利用生殺予奪之權在自己的封地內建立選擇性激勵來為奪取更高層封建領主統治權而發揮作用，這種例子比如三家分晉、田氏代齊等。在周代社會中，經濟是軍事化的。戰爭在這種情況下就成了不可避免的事情，春秋戰國的時代正是它的必然反映。五百年的春秋戰國提高了人們對于和平、穩定的效用，也改變著未來君主的效用函數。商紂王要按照自己預期的邊際收益等于預期的邊際成本來確定制度——這并沒有錯，他的失敗在于只顧及自己的效用極大化。一個新制度的確立應該是民眾的效用極大化與未來君主效用極大化的交點。在此時，民眾對于和平、穩定的預期的邊際效用與對于未來君主自由征稅預期帶來的邊際成本相等，而未來君主對于君主專治制度給自己帶來預期邊際收益也與對于專治下給自己帶來的預期邊際成本相等，那么取代封建領主制的封建君主專治制度就誕生了。在封建君主專治制度下，民眾以享受和平、穩定、秩序與封建君主的自由定稅權作了交換，封建君主國家擁有了更加強大的軍事力量可以更好的抵抗外族的侵略，也可更好的防范臣屬的叛亂；封建君主與臣屬這時演變成為“委托代理”關系，臣屬沒有了生殺予奪之權，民眾被臣屬“選擇性激勵”納入軍事化的可能性減少了，民眾獲得了更加安定的生活。但是在這種封建君主國家里。封建君主全國性自由定稅權的取得使得他在定稅權上具有了完全的壟斷性，在封建領主制下的封國之間定稅權的潛在競爭性消失了，所以它對于市場、價格的破壞性加強了——秦漢以來也證實對于工商階層的迫害加劇了，不但有物質上的而且有精神上的，更不要奢談保護產權。封建君主與臣屬的委托代理關系，必然會存在效率損失的問題，這是君主和民眾不愿看到的，發展一套合適的意識形態減少效率損失則成為了必然，儒家、法家、道家的思想逐漸融合形成的思想復合體成為了減少效率損失的意識形態。再加之封建君主對臣屬的“選擇性激勵”——比如科舉考試，形成一個新的封建貴族小集團對于整個國家大集團的統治——封建君主的壟斷自由定稅權為此提供了經濟條件，中國就只能是“王室財政”再也走不上公共財政之路。

四、中英政治制度變遷比較對于我國公共財政制度建設的借鑒

英國走上君主立憲制度，實行公共財政制度，首先的條件是古希臘、古羅馬的民主傳統。即使在中世紀專治制度下，這種傳統也在以非正式制度的方式產生著影響，自由、平等的觀念影響著人們的效用函數，它為公共財政制度的建立節省了成本。兩千年的封建君主制度以及同時發展起來的與之配套的倫理觀念、意識形態，對于我們的影響不可能短時間的消失。當封建君主制度實體性的制度因素消失的時候。隱性的倫理觀念、意識形態仍然會發揮著巨大影響力。我國公共財政制度的建立因此要推動倫理觀念、意識形態的改變——民主、自由、平等的觀念對于公共財政的建立提供了非正式制度的支撐，這種非正式制度卻又是提高公共財政制度效率的必要條件。公共財政的本質體現了所有權受保護者——納稅人與國家之間的社會契約關系。也就是說，國家的征稅權力是與其提供公共服務的義務相對稱的，人民的納稅義務是與其享有國家提供的公共服務的權利相對稱的，這是一種基于相對等的社會契約。在近代英國就是建立了一個這樣的社會契約，它的基礎事實上就是國家與人民之問的“稅收契約”，當然簽訂契約的參與方必須是平等協商的，而社會契約的運作機制正是公共財政制度。兩千年的封建君主制度以至到近現代甚至計劃經濟時期，納稅人沒有形成與政府的平等關系，所以確定社會契約的平等性原則是我國公共財政制度建設的又一個推動的重要方面。平等性原則建立可以標志公共財政制度真正完成，因為它真正體現了“公共服務”買賣關系的本質。產權保護是英國人走上經濟增長道路的根本原因，也是建立公共財政制度的基礎性條件。沒有產權的清晰，在市場經濟中將加大交易的障礙，同樣也加大與政府進行“公共服務”交易的難度。產權保護、產權清晰為政府的行為劃定了邊界。同時也為市場交易行為節省了交易費用，市場效率的提高必然為政府帶來更大收益增長的分享——英國正是這樣一種富強之路。平等性原則在憲法框架下確立公共財政的權利與義務，在英國這種“小集團”社會比較容易避免公共財政的“搭便車”問題，由于各利益團體為了維護自身利益而承擔了維護憲法規定的權利與義務的成本，因此使得公共財政制度的運行較為容易。可是我國是個“大集團”社會較難避免公共財政的“搭便車”問題，由于各利益團體為了維護憲法規定的權利與義務自身利益太小而維護憲法規定的權利與義務的自身承擔的成本又太高，所以公共財政制度的建立對于我國來說“選擇性激勵”措施是必需的。如果這樣的“選擇性激勵措施”不能建立，政府與民眾的不平等狀態將很難改變，公共財政制度的建立就沒有完成。“選擇性激勵措施”形成的機制關鍵需要放大維護憲法規定的權利與義務收益，縮小維護憲法規定的權利與義務的成本。建立“選擇性激勵措施”需要花費一定的成本，但與公共財政制度建立帶來的巨大經濟收益和社會收益比較，它是值得的。

責任編輯、校對：李斌泉