人民銀行開展績效審計的可行性探討

摘要：以經濟性、效率性和效果性為主要特征、側重于“效益”的績效審計作為審計監督的一種表現形式，相對于傳統以真實性、合法性為特征的財務審計，更突出了對經濟行為及其結果的評價和鑒證。本文通過對國內外績效審計的發展應用現狀進行深入的分析研究，指出在人民銀行開展績效審計的必要性和關鍵點，同時結合人民銀行營業部績效審計試點工作的具體實踐，對在央行內部開展績效審計的內容、方法和途徑進行初步探索，提出有效開展績效審計的幾點具體建議，以期促進人民銀行分支機構加強和改進內部控制和效能管理、更好地履行央行職能，科學有效地保證經濟金融的順利運行和穩定、持續發展。

關鍵詞：績效審計；評價指標；評價方法

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)05-0031-05

一、引言

績效審計在西方國家興起已有四十多年的歷史，它的產生是針對政府部門所具有的非營利性來衡量政府工作績效的水平，查找政府工作中阻礙績效發揮的問題，最終實現發揮政府最大效能實現最大社會效益的目的。[1]在我國，中國人民銀行履行中央銀行職能，擔負著制定和實施貨幣政策、提供金融服務、維護金融穩定的職責，其能否正確履行職責直接關系著國家金融乃至整體經濟的穩定和發展。在人民銀行內部推行績效審計可以為人民銀行提高自身的績效水平，履行好自身職責，實現人民銀行工作的最終目標提供有力的管理工具。

然而，如何結合人民銀行實際來開展績效審計是擺在我們面前的一項新課題。傳統的履職、離任審計等常規性審計，都有完善的審計方案、成熟的審計開展模式和報告模式，比較容易開展，但績效審計的開展卻存在“兩難”：一是難以衡量，缺乏合適的“尺子”，即審計評價指標問題；二是難以做出判斷，即評價標準問題。[2]由于兩難問題的存在，使得人民銀行以往對開展績效審計總是“望而卻步”，始終徘徊在績效審計的門外，未能實現有效的突破。可見開展績效審計工作對人民銀行來說，既是理論研究的創新又是審計工作的創新，如何破除“兩難”，重新創立一套全新的工作方法、指標體系和審計模式顯得尤為重要。這也是本文嘗試回答的問題。

二、績效審計的涵義及發展狀況

(一)績效審計的涵義

績效審計(Performance Audit)或稱效益審計是指對公共部門管理資源的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)所作的評價與監督。[3]這是1986年最高審計機關發表的《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》中的明確定義。在國外，績效審計提法則不盡相同，如美國審計總署(GAO)使用的是“績效審計”；加拿大審計長公署(OAG)則將績效審計稱為“綜合審計”(Comprehensive Auditing)；英國則稱為“貨幣價值審計”(Value for Money Audit)，有的也翻譯為“價值為本審計”。盡管名稱不同，各有重點，但都屬于績效審計，其核心內涵就是“3E”審計。

經濟性(Economy)，指“從事一項活動并使其達到預期目標或合格質量的條件下耗費資源的最小化”。經濟性主要關注投入或整個過程中的成本，只有以較低的成本或代價達到同等質量的目標時才能夠實現經濟性。

效率性(Efficiency)，指“投入資源和產出的產品、服務或其他成果之間的關系”。在使用人、財、物和信息資源時，當一定量的投入取得產出最大化，或取得一定量的產出時實現投入最小化都可稱之為效率性。

效果性(Effectiveness)，指“目標實現的程度和從事一項活動時期望取得的成果與實際取得的成果之間的關系”。效果性主要關注該項目是否實現了預期的目標以及該目標的實現是否歸因于被審計項目的實施。

(二)績效審計國外發展狀況

績效審計萌芽于二十世紀四十年代中期的英美等西方國家，形成于二十世紀六七十年代，以法律的形式賦予審計機關進行績效審計職責為標志，這個時期，瑞典、美國、加拿大等西方國家先后確立了本國的績效審計模式。其后，績效審計進入快速發展階段，九十年代形成了一定的理論體系，推動了績效審計相關制度的建立。如今績效審計已逐漸成為國家審計發展的一大趨勢，在世界范圍內取得了廣泛開展，并在許多國家的審計工作中占有相當大的比重，呈現出不斷增加的趨勢。如美國審計總署審計工作總量的86%是績效審計。

(三)績效審計國內發展狀況

在我國，績效審計尚未全面開展，處于起步階段。但我國審計理論界在二十世紀八十年代初就開始進行研究探討。同時，各級審計部門積極開展這方面的探索，國家審計署也在積極推動績效審計的開展。[4]二十一世紀以來，審計署組織的退耕還林還草試點工程資金審計，深圳市審計局組織了對12家市屬醫院的醫療設備采購、使用和管理情況的審計等均屬于績效審計，從中積極探索績效審計的路子并取得了初步成效。2003年7月，審計署在其制定頒布的《2O03年至2OO7年審計工作發展規劃》中，明確提出了“績效審計是審計工作水平的發展方向，是現代審計的主流。今后五年應當在這方面進行探索。”逐年加大績效審計份量，爭取到2007年，投入績效審計力量占整個審計力量的一半左右。

人民銀行內審部門目前已經開始了對績效審計的初步探索，但尚缺少有效的績效審計理論指導，專門的績效審計實踐開展較少。2005年人民銀行內審工作會議上，人民銀行副行長項俊波同志提出，內審部門要積極探索績效審計在中央銀行的運用，開拓創新，推動人民銀行內審工作不斷上層次、上臺階。績效審計已經開始提到人民銀行內審工作的議事日程上。

三、人民銀行開展績效審計的必要性和關鍵點

(一)人民銀行開展績效審計的必要性

1.是高效履行央行職能的需要。新《中國人民銀行法》強化了人民銀行制定和執行貨幣政策的職責，維護金融穩定和提供金融服務職責進一步凸顯，通過績效審計，可以對人民銀行各項管理活動的有效性、機構設置的科學性、管理人員的素質及管理效率等方面進行檢查與評價，揭示其在履行職責中存在的問題和潛在的風險隱患，對履行職責的效率、效果做出評價，提出切實可行的建議，促進嚴格執行有關政策法規，幫助被審計對象不斷改進工作，促進人民銀行依法、公正、高效履行央行職責。

2.是適應績效考核，提高工作效率的有效途徑。為確保有效履行央行職責，人民銀行正在出臺績效考核辦法、上級行對下級行、上級行專業部門對下級行的專業部門進行考核，并且與工資掛鉤。實行基層人民銀行內部績效審計，準確地對各單位、部門乃至每個人的工作業績、工作效率和工作效果作出評價，是有效推動績效考核辦法，確保考核取得實效的有效措施。

3.是履行干部監督的重要手段。目前干部管理基本是實行民主測評、面試、筆試為主的選拔任用機制，缺少了對應試者工作業績和效率的考核認定環節。而內部績效審計，正是這樣一種對每位員工的工作業績、效率、效果進行綜合評價的體系，從而能夠為基層人民銀行黨委選拔任用干部提供依據。

4.是完善人民銀行審計體系、對人民銀行現有審計方式的有效補充。經過多年的探索與實踐，人民銀行內審工作已經走向成熟，在內審方式上，有全面審計、離任審計、專項審計、后續審計，業務核查等，當前又重點發展了履職審計。但這些對單位部門和崗位的審計監督活動，僅局限于合規性和合法性的鑒定，沒有上升到對工作業績與效率評價層面上，這對審計目標來說是不全面的。績效審計正是從評判工作績效的角度，定期或不定期對單位或崗位的工作業績和效能進行鑒證，做出客觀評價，提出相關建議，并將業務風險防控作為評價監督的重點，把風險防控的關口前移到業績評價中，從而增強內審的監督控制和服務功能，使內審工作目標更加切合人民銀行業務發展的需要。

(二)人民銀行開展績效審計的關鍵點

績效審計以判斷組織活動的經濟性、效率性和有效性為審計目標，是內部審計新的發展，與以往各種審計以“確定關于經濟行為及經濟現象的結論和所制定的標準之間的一致程度”為目標有很大的不同。因此，相對于績效審計，可以將以往的各種審計歸類為合規性審計。

二者目標的不同決定了它們做出初步審計結論的方法和途徑不同，也決定了它們的審計內容、審計證據的采集和運用都有較大的區別。績效審計以審計對象工作運行的各種數據指標為證據采集對象和做出結論的依據，這與以往合規性審計將收集的證據與相應規章制度對比來得出結論的方法有很大的不同，因此，績效指標的設置、審計證據的采集和運用成為績效審計工作的關鍵和研究的重點。[5]

四、人民銀行開展績效審計的實證分析

績效審計是將來人民銀行內審工作的必然要求，對于這一新的課題，本課題組在2006年和2007年分別作了相應的研究，并于2007年9月，選擇人行海口中心支行營業部作為開展績效審計的試點工作。因此，本文擬以營業部業務為例，對該業務績效審計的內容、評價指標的設置和評價方法的運用等進行初步探討，希望能起到拋磚引玉的作用。

(一)人民銀行營業部績效審計的內容

人民銀行績效審計的核心內容是履行職責過程中資源利用的“經濟性”、行政管理的“效率性”和行政活動的“效果性”。[6]

1.資源配置方面。一是人力資源的配置與管理，如配置的人員數量、人員結構，包括年齡結構、知識結構等是否合理科學；是否符合營業部的業務工作需求；是否將人員學習培訓作為一項經常性工作，培訓的針對性、有效性如何，員工激勵機制如何；人員平均工作量是否充實，是否存在人浮于事的現象等等。二是物質資源配置情況，如硬件設備設施的性能能否滿足業務核算系統的要求，是否存在閑置或利用率不高的資產。

2.管理與決策方面。一是工作規劃的合理性，主要是看部門是否制定了中長期規劃，規劃內容是否全面，是否涵蓋了黨風廉政建設、金融服務等方面的內容，是否采取切實可行的措施保障工作規劃的實行。二是領導決策的科學性，側重點主要是領導決策是否按規定的議事程序進行，領導決策是否充分聽取群眾意見、是否充分體現了民主集中制的原則和客觀、公正、公平的原則，重大事項的決策是否體現了合理性和經濟性。三是內部管理的有效性，如員工對于部門的認知度、團隊精神、內部組織結構的合理性，權限管理是否按制度要求實行分級管理，是否按要求進行授權管理，發現問題的整改能力如何等等。

3.內部控制方面。加強內部管理，完善內控制度是中央銀行各單位依法、正確、有效履行職責，促進各項工作規范、有序、高效的重要保障。在內部控制上，重點應放在內部控制的“四性”上。一是有效性，內部控制是否準確識別和防御風險，促進業務運行和管理活動正常開展。二是全面性，內部控制是否覆蓋各層級、各崗位的各個方面，完整貫穿業務運行或管理活動的各個環節。三是及時性，內部控制是否優先定位于業務運行或管理活動的首位，是否堅持“內部控制先行，從源頭控制風險，是否根據各方面情況的發展變化及時修訂有關制訂，是否結合實際制訂了防范各項風險的應急方案。四是合理性，內部控制是否與中央銀行營業部的管理要求和業務要求特點相應，是否在綜合考慮風險損失和機構自身條件下，以合理的成本、恰當的措施和方法來處理風險。

4.業務管理方面。營業部是為轄區金融機構提供金融服務的重要窗口，如何評價其提供金融服務過程中是否體現了經濟性、效率性和效果性，是開展績效審計的主要內容。在開展對金融服務業務的績效審計時，主要要把握下面的內容：一是業務工作的完成情況，是否按時按要求完成每一筆業務。二是業務工作量情況，工作任務是否合適，是否存在人浮于事現象。三是業務工作的效果如何，“窗口服務”滿意度如何，業務差錯率是否控制在可承受的范圍內等等。

(二)人民銀行營業部績效審計的運用方法

1.審計查證法。審計查證法是指審計人員運用檢查、觀察、詢問、重新計算、重新執行、分析程序等傳統合規性審計方法來進行調查取證。如對內部管理、內控機制建設等方面內容的審計可以使用該方法。[7]

2.比率分析法。指審計人員對反映部門業務工作效果的重要指標進行驗算和比較，如對業務差錯率、重大業務差錯率等進行驗算，并與上年度、人行系統最高水平、平均水平或最低水平等進行比較，從中找出差距，分析原因，為提高業務服務質量提供建議。

3.問卷調查法。指通過對特定客戶或人群發放調查問卷并回收的方式獲得相關數據和信息的一種方法。營業部主要是為轄區金融機構提供柜臺服務，為了評價其服務的質量，可以采用客戶滿意度調查的方式進行。

4.業務活動分析法。是指采用對比分析法、業務跟蹤法、統計分析法等業務活動分析技術方法，找出業務活動中影響效益的關鍵因素并進行評價。

5.其它方法。如領導座談法、函證法等。領導座談法主要應用于前期審計調查階段，由部門領導向審計組成員介紹部門的總體工作情況，以便審計人員對被審計部門有一個概括性的認識，便于審計工作的深入開展。函證法主要用于向辦公室、人事、監察等部門核實被審計部門的相關獎罰信息。[8]

(三)人民銀行營業部績效審計評價指標體系設置

目前人民銀行績效審計尚未建立統一的績效審計標準和相對科學合理的評價指標體系，這也正是績效審計的一大難點。針對營業部的工作特點，能夠更好地反映績效審計的內容，本文認為科學的績效審計評價指標體系中至少應該包括內部管理、內控機制、組織結構設置及人員配置、職責履行績效和工作計劃及其實現效果五個方面的指標，詳見表1。

五、人民銀行開展績效審計的具體建議

(一)明確審計目標，把握審計方向

明確審計目標是開展績效審計工作的基礎，也是控制審計質量的源頭，是整個審計工作中的第一道工序。[9]與傳統的內部審計不同，績效審計是對審計對象利用資源的“經濟性”、“效率性”和“效果性”進行的綜合評價，它不局限于傳統內部審計所進行的合規性和合法性鑒定，而是上升到對工作業績與效率的評價層面上來。一般來說，績效審計有以下幾點目標：一是促進審計對象建立健全內部控制制度、加強管理，實現從管理中要效益；二是發現薄弱環節，預防業務風險，杜絕重大業務差錯；三是實現部門人財物資源的優化配置；四是理順業務流程，提高工作效率。

(二)加強創新，完善績效審計程序

盡管人民銀行績效審計的程序與其它類型審計一樣，可分為審計計劃、實施、報告和后續階段。[10]但績效審計畢竟是新興的審計形式，沒有完整的模式可以遵循，實際工作面臨很多新的問題。如績效審計需要針對被審計部門的實際情況設計客觀科學的評價指標和評價標準，研究采用合適的審計方法等，這恰是以往的履職離任等合規性審計所沒有的。因此，完善內審程序，嚴格按程序辦事，是績效審計工作實踐中一個十分重要的問題，在現場和非現場審計程序和審計過程中要加強以下幾方面工作：一是準確掌握審計資源，根據審計隊伍中的知識結構、實踐經驗和業務能力進行資源合理配置。二是務必做好審計前期的調查研究工作，明確和把握審計對象有哪些業務特點和工作流程，哪些內容和項目是重點，期望達到的目標是什么。三是建立審計對象檔案，在采取領導座談、問卷調查等方法的基礎上掌握被審計對象的有關情況，建立數據庫，并做好對數據的分析與預見，相對實現對審計對象的動態管理，做到心中有底，避免審計的隨意性。四是創建可行的滾動式審計工作流程，根據審計的進展情況和審計中發現的新情況新內容對評價指標進行適當修正調整，使之更加完善全面，實現審計工作的循環滾動管理。

(三)編制周密可行的審計方案

開展任何形式的審計項目，編制周密的審計方案是必不可少的，績效審計當然也不例外，比如要明確審計目標、審計范圍、審計對象、審計人員組成、審計進度安排等等。但與以往的領導干部履職離任審計有所不同的是，編制績效審計方案時，要根據被審計部門的實際情況設置科學合理的績效審計評價指標體系和評價標準，用以指導整個現場審計的實施。

(四)強化審計結果，為相關部門改善工作提出審計建議

與以往的領導干部履職離任等常規性審計相比，績效審計更加注重績效的表現，即利用人力、物力和財力等各種行政資源的經濟性、效果性和效率性。通過績效審計，審計人員應該針對審計中發現的不足和缺陷及時反映給相關部門和領導，并提出改進建議，充分發揮績效審計的監督功能。

參考文獻：

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[10]人民銀行九江市中心支行課題組.績效審計在基層人民銀行的運用研究[J].金融與經濟，2007，(2).