關(guān)于高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政管理體制改革的探討

摘要：我國高新區(qū)相對獨立的財政管理體制為高新區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展發(fā)揮過重要作用。但近年來，隨著全國各地高新區(qū)招商引資難度的加大以及土地資源的緊缺，高新區(qū)的財政收入出現(xiàn)增長乏力的苗頭。與此同時，高新區(qū)財政管理水平不高，財政支出不合理、支出效率和效益較低等問題也都逐步顯現(xiàn)出來。本文在分析了高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政管理中存在的問題及形成原因的基礎(chǔ)上，對高新區(qū)財政管理體制改革的方向和改革的對策措施提出了自己的看法和建議。

關(guān)鍵詞：高新技術(shù)開發(fā)區(qū)；財政管理體制；改革方向與建議

中圖分類號：F127.9 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)05-0080-04

一、問題的提出

自1984年中央和國務(wù)院決定在沿海城市興辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱高新區(qū))到現(xiàn)在，已經(jīng)歷了20多個年頭，各開發(fā)區(qū)已建立起相對完善的投資環(huán)境，逐步顯示出越來越強的對外資的吸引力。高新區(qū)充分顯示了其改革開放的示范作用，在利用外資、引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，開拓對外貿(mào)易渠道方面發(fā)揮了窗口和橋梁作用，為我國形成全方位開放的新格局奠定了良好的基礎(chǔ)。

高新區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展，與國家給予的優(yōu)惠財政體制分不開，它的財政管理體制為各項建設(shè)事業(yè)提供了大量的資金，是高新區(qū)經(jīng)濟建設(shè)迅速發(fā)展的前提條件之一。從設(shè)立開始，財政部門就積極支持，認真落實中央給予的財稅優(yōu)惠政策，這為促進高新區(qū)的建設(shè)提供了財力保證。但是，高新區(qū)是改革開放的新事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可以照搬，區(qū)內(nèi)多種經(jīng)濟成份并存，又要負擔(dān)相當(dāng)多的其他社會功能。這些經(jīng)濟、社會背景，決定了高新區(qū)財政不能僅就財政收支論財政，而應(yīng)寓經(jīng)營、效益觀念于財政管理之中，在實踐中逐步形成符合自己特點的管理體制，確立財政在高新區(qū)資金管理中的主導(dǎo)地位。

二、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政管理中存在的問題

(一)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政收入中存在問題

稅收征管還存在漏洞，收入核算不完整、不規(guī)范。高新區(qū)的財政收入基本上都來源于稅收，所以加強稅收的征管工作尤其重要。一是工商稅收征管不嚴，部分單位應(yīng)繳未繳稅收現(xiàn)象比較嚴重，在對納稅單位審計時發(fā)現(xiàn)，有的未辦理稅款緩繳手續(xù)，長期大量欠繳稅款。一些企業(yè)存在逃避稅收的情況，如有些操縱企業(yè)經(jīng)營情況，高進低出，轉(zhuǎn)移利潤；有些外商承包企業(yè)，搞兩套賬目，虧損歸合資企業(yè)，利潤歸外方；還有些企業(yè)利用產(chǎn)品外銷，貨款長期拖欠不結(jié)，巨額資金長期滯外，或者虛列境外費用增加成本等。二是基金預(yù)算收入不納入預(yù)算管理，違規(guī)減、免、緩問題嚴重。如將土地出讓金、散裝水泥專項基金、新型墻體材料專項基金作為預(yù)算外收入核算管理。三是企業(yè)虧損情況不容忽視。很多高新區(qū)內(nèi)企業(yè)都出現(xiàn)虧損，導(dǎo)致企業(yè)虧損原因很多，有的是正常虧損，如企業(yè)建成投產(chǎn)后不可能馬上盈利，要有一個過程，但是有些企業(yè)的虧損是外商通過各種辦法轉(zhuǎn)移利潤造成的，使高新區(qū)財政收入遭受損失。

(二)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政支出中存在問題

1.財政支出結(jié)構(gòu)不合理，存在超范圍、超標準支出。一是財政包攬事項過多，向一般競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入大、效益低，雖然財政資金大量投入生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，但并沒有相應(yīng)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益。二是行政管理支出費用高，事業(yè)單位的補助支出過大，增加了財政負擔(dān)。三是科技支出有的沒有用于科技項目，且投向過于分散，沒有取得成效。

2.財政支出效益不高，資金損失浪費嚴重。在現(xiàn)有支出管理模式下，各部門單位爭項目、爭職能，對本職工作實行“過度管理”，不是挖掘自身潛力，提高工作效率，而是熱衷于擴大機構(gòu)、擴充人員，不顧實際，建設(shè)高標準的城建配套項目，把債務(wù)包袱推給財政。[1]

(三)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政管理中存在問題

1.財政預(yù)、決算不規(guī)范，未經(jīng)人代會正式通過，不符合法定程序。高新區(qū)自成立以來一般都作為一級財政管理，其財政預(yù)、決算有高新區(qū)管委會審查通過，然后報市財政匯總，未經(jīng)市人代會審查批準。《預(yù)算法》規(guī)定“地方各級政府預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準”；“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。”而高新區(qū)作為政府派出部門，并未設(shè)置人代會機構(gòu)，雖作為一級財政管理，其財政預(yù)、決算也必須通過市人代會審查批準。

2.財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員、職責(zé)不到位，與財政改革管理的要求不相適應(yīng)，嚴重影響財政職能的發(fā)揮。目前一個地市級高新區(qū)財政局一般僅有行政編制不到十人，通常沒有明確內(nèi)設(shè)處室，只是分為預(yù)算、企財、國資、采購辦、綜合等業(yè)務(wù)組開展工作，每一組只有一至二名業(yè)務(wù)人員兼管多項職責(zé)，對口上級多個業(yè)務(wù)處室，另設(shè)基建財務(wù)審查中心、財政資金結(jié)算中心兩個事業(yè)編的二級單位。由于機構(gòu)、人員不到位，崗位職責(zé)不夠明晰、全面，嚴重影響了財政職能的全面履行，不利于財政宏觀管理、監(jiān)督，也違背了不相容職務(wù)應(yīng)分設(shè)的原則，造成不同程度的財政管理越位和缺位，存在國庫集中支付未能實行，政府采購辦和采購中心一人兼管，基建財務(wù)管理與建審中心職責(zé)劃分不清，國有資產(chǎn)監(jiān)管不力等問題。

3.財政管理體制與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查組對全國幾個地市級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的考察資料顯示，地方政府對高新區(qū)一般都實行“劃分收支范圍，收支掛鉤，超收分成，超支不補”的財政管理體制。這種體制實際上是市鎮(zhèn)財政管理體制的套搬，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種體制開始表現(xiàn)出很大的不適應(yīng)性。一是經(jīng)濟發(fā)展速度不相適應(yīng)。高新區(qū)生產(chǎn)發(fā)展較快，一年一個樣，而在這種體制下，地方政府為了既保證地方政府財政收入穩(wěn)定增長，又保護高新區(qū)的積極性不被挫傷，收支范圍的劃分和分成比例也是一年一變，表現(xiàn)出很大的被動性。二是與高新區(qū)的客觀環(huán)境不相適應(yīng)。凡屬高新區(qū)，一般都有其特定的環(huán)境和多樣的管理模式，地方政府都給予一定的特殊政策，高新區(qū)行政管理部門也制定了各種各樣的管理辦法。套用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一般管理體制，必定表現(xiàn)出較大的不相適應(yīng)性。三是帶有“大鍋飯”色彩。這樣在一定程度上制約了高新區(qū)的發(fā)展速度，可能還會使高新區(qū)不僅沒有帶動起其他地區(qū)，還失去了經(jīng)濟示范作用和創(chuàng)造力。[2]

三、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政管理中存在問題的原因分析

(一)體制缺陷，監(jiān)督制約機制不健全

按照機構(gòu)改革三定方案核定的高新區(qū)管委會職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定，高新區(qū)管委會為市政府派出機構(gòu)，設(shè)14個處級內(nèi)部機構(gòu)，配事業(yè)編制91人，市委、市政府賦予了20項市級管理權(quán)限，規(guī)定高新區(qū)為一級財政，作為市級財政的一部分，業(yè)務(wù)上接受市財政部門的指導(dǎo)。這種管理體制實際上造成了高新區(qū)事權(quán)與財權(quán)與機構(gòu)設(shè)置不相適應(yīng)，事權(quán)、財權(quán)大而全，而機構(gòu)、人員配置簡略，難以適應(yīng)實際工作需要，不可避免地造成管理上的疏漏，同時，內(nèi)部監(jiān)督制約機制又不夠健全有效，這是造成財政管理跟不上，財政預(yù)、決算不符合法定程序，財政支出難以有效控制等問題的根本原因。

(二)現(xiàn)行的分稅制在區(qū)別對待方面考慮較少

分稅制采用統(tǒng)一的比例口徑和方法，較少考慮區(qū)域間實際情況的差異。高新區(qū)大多是自主招商，很多是市場化運轉(zhuǎn)，為使項目進區(qū)，高新區(qū)在地價、規(guī)劃、配套上付出了很大代價，在日常事務(wù)管理中也投入了大量的人財物力，項目產(chǎn)生的稅收經(jīng)中央、省、市三級分享后，高新區(qū)里留存比例率低于1/5，在10年甚至更長的時間內(nèi)，即使補償配套投資尚且困難，更不用說形成財力。

(三)政府職能轉(zhuǎn)變不到位

“公共財政”觀念沒有真正樹立，是造成財政包攬事項過多，供給范圍過大，應(yīng)予清理壓縮的支出沒有堅決壓下來的主觀原因。市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，政府的主要職能是為市場主體提供良好的公平競爭環(huán)境，進行宏觀管理與調(diào)控，基于此條件下的公共財政的主要職能是為社會提供公共產(chǎn)品，高新區(qū)財政雖有其一定的特殊性，但也要按照公共財政的要求，逐步縮減向一般競爭性領(lǐng)域的投入。[3]

(四)缺乏專業(yè)性、復(fù)合型的人才

在人的問題上，存在一個矛盾：一方面，高新區(qū)財政供養(yǎng)人員增長過快，人員支出擠占了其他各項事業(yè)所需經(jīng)費的正常增長，使一些本應(yīng)由財政負擔(dān)的公共支出不能落實到位。這種財政支出的“越位”與“缺位”共存現(xiàn)象不僅嚴重影響了市場機制的正常運行，也影響了資源的有效配置，降低了高新區(qū)行政運行效率，加速了財政支出風(fēng)險。但另一方面，高新區(qū)又嚴重缺少專業(yè)性、復(fù)合型的人才。以財政部門為例，業(yè)務(wù)人員的政策水平和專業(yè)素質(zhì)難以適應(yīng)一崗多能的實際工作需要，也是造成工作疏漏、管理水平上不去的重要因素。總之，人的因素是制約高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財政管理水平提高的重要原因。

四、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財政管理體制改革的方向與路徑選擇

(一)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，筑牢發(fā)展根基

1.強化“公共財政”意識，加快財政改革步伐，堅持有進有退，有所為有所不為，從戰(zhàn)略上調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。按照市場經(jīng)濟下公共財政的原則“調(diào)整結(jié)構(gòu)，確保重點，壓縮一般，加強管理”，一方面加強和充實公共性、公益性投入，搞好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善服務(wù)功能，提高社會效益；另一方面大力壓縮對一般競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域的財政投入，同時提高對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品投入力度，大力支持創(chuàng)優(yōu)、創(chuàng)新產(chǎn)品，更好地發(fā)揮高新區(qū)科技帶頭作用。

2.在收入范圍劃分上采取浮動比例。除中央、省、市級的收入外，全部劃分為高新區(qū)收入，如山東省濟寧市開發(fā)區(qū)、河南省新鄉(xiāng)市開發(fā)區(qū)等就是采取這種辦法，并且一定五年不變。筆者認為，比較妥當(dāng)?shù)霓k法是“定額收入分成，大頭向下(高新區(qū))，比例定死；超額收入分成，大頭向下，比例浮動”。浮動的結(jié)果是地方政府財政收入逐年增多。

3.在財務(wù)管理上，建立一套特殊的財政運作方法。為確切體現(xiàn)和反映開發(fā)區(qū)的特殊地位和經(jīng)濟狀況，要建立起一套特殊的財政運作方法，高新區(qū)財政對地方政府和財政局雙重負責(zé)。高新區(qū)內(nèi)的全部財務(wù)事項由高新區(qū)財政管理，再由高新區(qū)財政負責(zé)向地方財政局匯總編報財務(wù)報表，同時賦予高新區(qū)財政以統(tǒng)計職能，負責(zé)對高新區(qū)各行各業(yè)的發(fā)展狀況進行統(tǒng)計，并對地方統(tǒng)計局負責(zé)。這樣有利于客觀全面地反映高新區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，也體現(xiàn)了高新區(qū)機構(gòu)精練高效的原則。[4]

(二)多方培育高新區(qū)財源，筑牢財政收入根基

1.培養(yǎng)財源，增加財政收入。一是高新區(qū)財政局要注重以全面優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為中心，培植長遠財源。建立起了與國際慣例相接軌的依法治稅、低費或零收費的管理體制，也為內(nèi)、外資企業(yè)入?yún)^(qū)發(fā)展創(chuàng)造了寬松環(huán)境。二是重點扶持區(qū)內(nèi)企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育可持續(xù)發(fā)展的財源。高新區(qū)財政局要轉(zhuǎn)變理財觀念，不僅要強化宏觀調(diào)控能力，而且要積極參與支持發(fā)展生產(chǎn)。用好、用活財政間歇性資金，支持高科技項目、出口創(chuàng)匯項目、低投入高產(chǎn)出等短、平、快項目的開發(fā)，對骨干企業(yè)和有發(fā)展前景的高新技術(shù)企業(yè)予以重點扶持，培養(yǎng)財源，增加財政收入，減輕財政支出的壓力，為高新區(qū)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展服務(wù)。三是在培植新興財源中，高新區(qū)財政局要把發(fā)展非公經(jīng)濟做為財政增長的新增長點，制定出臺鼓勵發(fā)展個私民營經(jīng)濟的優(yōu)惠政策，吸引了全國各地的私營企業(yè)家和個私經(jīng)濟業(yè)戶來區(qū)發(fā)展。四是高新區(qū)財政局要加強企業(yè)的財務(wù)管理，加強稅收稽核，嚴防跑、冒、滴、漏，保證國家稅收足額、及時入庫，保證財政、稅收任務(wù)的完成。

2.建立非稅收入管理機制，增強政府財力。建立和規(guī)范非稅收入管理機制，可以有效地增強政府財力和宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用效益。一是逐步建立和完善非稅收入征收管理體制。針對目前非稅收入征管主體不明確、機構(gòu)不健全、監(jiān)控不力等問題，整合非稅收入管理職能，科學(xué)界定政府非稅收入范圍，明確征管主體，成立政府非稅收入管理機構(gòu)，實行集中統(tǒng)一管理，從制度上、組織上保證工作落到實處。二是采取“轉(zhuǎn)”、“減”、“留”等措施，對各種基金和收費進行清理，進一步加強非稅收入征收管理。“轉(zhuǎn)”，就是將其中不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費，轉(zhuǎn)由市場運作的服務(wù)性經(jīng)營，政府實行稅收調(diào)節(jié)；“減”，就是對不合法、不合規(guī)、不合理的收費予以取消，切實減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔(dān)；“留”，就是將那些體現(xiàn)政府職能的必不可少的收費予以保留，并按照“征收、預(yù)算、支付”三分離方式進行嚴格的規(guī)范管理。

(三)加強高新區(qū)財政預(yù)、決算管理，建立統(tǒng)一的高新區(qū)財政管理體制

1.改革現(xiàn)行機關(guān)財務(wù)管理體制。組建機關(guān)財務(wù)結(jié)算中心，按照“統(tǒng)一設(shè)賬，集中管理，分戶核算”的財務(wù)管理辦法，將各部門的會計業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理。高新區(qū)成立至今，在自身不斷完善的基礎(chǔ)上，逐步規(guī)范了機關(guān)各部門的財務(wù)行為，有效杜絕了一些不舍理支出，提高了機關(guān)財務(wù)結(jié)算工作效率，保證了高新區(qū)各項工作的正常開展。

2.高新區(qū)財政局統(tǒng)一管理預(yù)算。但鑒于高新區(qū)一般不設(shè)權(quán)力機關(guān)，高新區(qū)的財政年度預(yù)、決算報表只能由所在高新區(qū)全體會議中表決并批準，并接受上一級人大的監(jiān)督。在這一財政體制下，高新區(qū)的各項財政收入，包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外所有資金全部納入高新區(qū)財政局統(tǒng)一管理，由高新區(qū)管委會“捆”起來統(tǒng)籌使用，主要直接用于高新區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或建立專門的產(chǎn)業(yè)投資基金，支持高新區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。這種財政管理體制確定后，還應(yīng)以法律或法規(guī)的形式固定下來。[5]

3.以人為本，盡快提高高新區(qū)財政部門工作人員的業(yè)務(wù)水平。一方面加強現(xiàn)有人員培訓(xùn)，快速提高政策業(yè)務(wù)水平，另一方面多渠道廣納高、精、尖人才，建立一支高素質(zhì)、現(xiàn)代型的管理者隊伍，是提高管理水平的重要一環(huán)。

(四)完善高新區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行審計，增強財政風(fēng)險防范意識

1.合理安排審計項目，深化對高新區(qū)的財政預(yù)算審計。一是財政預(yù)算執(zhí)行審計要與審計調(diào)查相結(jié)合，進一步深化審計監(jiān)督與服務(wù)的整體功能。由于開發(fā)區(qū)在財政管理體制方面與其他區(qū)、縣不一樣，因此，在審計過程中，應(yīng)選擇一些人大、政府關(guān)心的熱點問題、人民群眾關(guān)注的焦點問題、財政資金活動中影響地方經(jīng)濟運行的突出問題，作為審計調(diào)查的重要內(nèi)容，抓住普遍性、傾向性和苗頭性問題，注重深入分析研究，提出加強管理、完善政策法規(guī)的意見和建議，為領(lǐng)導(dǎo)提供有效的決策依據(jù)。二是將高新區(qū)的財政預(yù)算執(zhí)行審計與專業(yè)審計相結(jié)合。對跨部門流動的財政資金，探索由財政審計與專業(yè)審計部門聯(lián)合審計的辦法，在財政部門審計中注意收集并反饋相關(guān)專業(yè)審計的信息，在部門審計中發(fā)揮財政支出審計的基礎(chǔ)作用，在揭露和糾正部門單位財務(wù)收支中存在的問題的同時，注意反映財政管理方面的情況。三是將高新區(qū)的財政預(yù)算執(zhí)行審計與該區(qū)財政決算審計或?qū)０笇徲嬒嘟Y(jié)合。預(yù)算執(zhí)行審計時間緊、任務(wù)重，如果在審計實施中發(fā)現(xiàn)普遍性、傾向性和苗頭性問題或重大案件線索，但由于時間緊，審計組無法深入分析研究，應(yīng)報請審計機關(guān)重新組織對該區(qū)開展財政決算審計或?qū)０笇徲嫛Ｋ囊獙⒏咝聟^(qū)預(yù)算執(zhí)行審計與專題調(diào)研相結(jié)合。開展預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)體現(xiàn)出審計機關(guān)在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控中發(fā)揮的重要作用，而選擇熱點、難點問題進行專題審計調(diào)研是一種好的工作方式。在預(yù)算執(zhí)行審計中應(yīng)突出對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，加大對重大違法違紀問題和經(jīng)濟案件的查處力度。針對發(fā)現(xiàn)的突出問題選擇專題進行調(diào)查研究，最終形成有情況、有分析、有建議、有份量的專題材料，提交給有關(guān)部門，從而達到為宏觀調(diào)控和經(jīng)濟決策提供依據(jù)，促進各項政策法規(guī)得以貫徹落實。[6]

2.建章立制，提高高新區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行審計的制度效應(yīng)。針對高新區(qū)行使一級政府職能并且未建立人大權(quán)力機構(gòu)這一特點，審計機關(guān)在開展開發(fā)區(qū)財政預(yù)算審計后，要特別注重審計成果的利用。對審計查明的問題，注意從宏觀方面加強分析，特別是要促進制度的完善，促進政策和體制的完善，在糾正審計中發(fā)現(xiàn)問題的同時，要把工作重點放在開發(fā)區(qū)整體管理水平提高上，通過促進整改提高開發(fā)區(qū)的管理水平，推動體制創(chuàng)新，健全體制保障，完善各種制度。首先，對審計發(fā)現(xiàn)的問題要深入分析產(chǎn)生的原因，為建立健全相關(guān)的科學(xué)制度提供可行建議。其次，要檢查開發(fā)區(qū)的整改動態(tài)，積極努力推動制度、體制的建立和改革。最后，要放寬工作思路，創(chuàng)新工作方法。建立與開發(fā)區(qū)的日常溝通渠道，經(jīng)常性地了解情況，將發(fā)現(xiàn)的問題及時提出來，并促進及時糾正，達到治標又治本的效果，用以鞏固財政預(yù)算執(zhí)行審計的成果。

參考文獻：

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