存款保險機構在銀行清算中的地位和作用

摘要：本文通過對當前我國以行政主導的銀行清算人模式分析，結合國際成功經驗，進而建議應賦予我國即將成立的存款保險機構作為銀行清算工作的組織者和監督者的職能，提出銀行清算的具體實施工作應交由存款保險機構聘請的專業中介機構完成。

關鍵詞：存款保險機構；銀行；清算

中圖分類號：F832.39 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)05-0036-05

一、引言

本文所稱銀行是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構。對于由于經營問題需要退出市場的銀行，本文稱為有問題銀行。

多年來，我國對于救助無望的銀行機構，主要采取由監管部門對其實施行政清算的方式來退出市場。長期實踐證明，這種完全依靠行政方式的市場退出機制存在一定的缺陷，一方面不利于降低風險處置成本，另一方面也不利于有問題銀行機構盡快退出市場。存款保險是世界各國普遍認同的對有問題銀行機構進行救助的制度性安排，在我國建立存款保險制度并以法律形式賦予存款保險機構在有問題銀行清算中作為組織者和監督者的地位，對于有問題銀行機構市場退出的制度化建設具有積極意義。

二、行政主導的銀行清算人模式分析

從過去我國銀行機構市場退出的主要程序來看，一般是金融監管部門處置有問題銀行機構后，再組建停業整頓工作組或清算組對被關閉機構進行停業整頓或實施清算。在解決機構的主要債權債務關系后，以行政撤銷的方式使其退出市場，而以重組形式使銀行機構獲得存續的案例較少(見表1)。[1]在機構退出市場的過程中，由于法律因素、行政干預因素等原因，不少機構長期處于退而不出的狀態。

(一)現行的銀行清算人模式缺乏系統性的法律依據

有問題銀行機構的市場退出法律制度散見于《中華人民共和國中國人民銀行法(修正)》、《中華人民共和國銀行業監督管理法(修正)》、《中華人民共和國商業銀行法(修正)》、《金融機構撤銷條例》和《中華人民共和國公司法(2005年修訂)》等法律法規和部門規章制度之中，沒有專門的法律制度對有問題銀行機構的市場退出的主體、程序和財產分配等要素做出明確的規定。自然而然，我國銀行金融機構市場退出的主導者是銀行金融監管部門，在2003年以前由中國人民銀行負責，2003年以后由銀監會承擔。由于有問題銀行的清算缺乏法律依據，導致銀行在清算過程中遭遇到很多問題，增大了行政部門主導的風險處置的隨意性，加之透明度不高，難以做到公開、公正、公平，挫傷了問題銀行資產的潛在購買者的積極性，抑制了市場機制的作用，也導致了風險處置和投資者損失補償進程緩慢，甚至引發投資者等社會公眾的猜疑。

(二)停業整頓工作組或行政清算組的定位不明確

對救助無望的銀行機構的風險處置工作主要是監管部門負責，除部分銀行機構的市場退出工作由地方政府承擔外，清算機構也基本上由監管部門的工作人員組成。當機構經營出現問題的時候，監管部門通常會要求對有問題的銀行機構實施停業整頓。顧名思義，停業整頓即是金融監管部門接管有問題銀行機構后，通過提高其經營管理能力使面臨退出市場的機構重新恢復經營，另對經過停業整頓不成功的機構再考慮其他處理方式。由于法律上沒有明確停業整頓機構的職能，監管部門組成的停業整頓機構接管有問題銀行機構所有的債權債務關系，便開始對其實施清理，整頓工作組轉變為行政清算組，使部分有可能存續的機構被強制性退出市場。

風險處置涉及各種市場交易行為，要求清算機構具有獨立的民事主體資格。而清算機構基本上由監管部門人員組成，具有“雙重”身份，反而使清算機構的行為受到極大的約束，限制了清算機構正常職能的發揮。

(三)隱性存款保險隱藏著巨大的道德風險

一直以來，對有問題銀行機構的處置，遵循固定的模式，即在行政清理階段，政府為了維護金融穩定、社會穩定和國際聲譽，不得不以中央銀行再貸款資金全額兌付個人債權和外債。在個人債權隱性保險制度下，不管是中央政府“買單”還是地方政府“買單”，機構退出的風險都最終轉嫁到了財政。這種“國家兜底”方式，容易誘發多重道德風險：一是導致投資者忽視自身風險意識的培育，難以做到積極識別風險和發揮“用腳投票”機制來約束銀行機構的作用；二是激勵銀行機構偏好于能獲取高利的投資領域而不顧風險，甚至還會誘發有問題銀行機構的盲目擴張和惡意經營行為；三是被處置銀行機構的清算組只強調核實被處置機構的債務，而忽視對被處置機構的資產保全、保值、重組和分配，甚至導致被處置機構的資產無謂耗散或貶損；四是由于“國家兜底”資金來自中央銀行再貸款，金融監管部門、地方政府、財政部門等行政部門對風險補償都有一種“免費買單”的幻覺，導致監管部門和地方政府放松監督管理；五是這種做法可能把法人之間的民事糾紛轉化為法人與政府之間的政策糾紛，形成了政府與債權人對立的局面，激化了社會矛盾。

(四)機構退出市場困難

絕大部分銀行機構實施行政清算后，仍然無法以合適的方式退出市場。大部分被清理的銀行金融機構在被實施關閉后，即使基本完成了行政清理階段的個人債權兌付、機構債權債務的登記確認、資產的清收及員工的遣散等大部分工作，但是最終的市場退出環節仍遭遇較多的困難。一些性質較為復雜的個人債權的處理、經濟案件糾紛等較為棘手的問題，使機構的市場退出工作久拖不決。

三、借鑒國際成功經驗——存款保險機構作為銀行清算人角色的主要經驗做法

世界各國建立存款保險機構的目標雖不完全相同，但大致可歸結為：一是保護大多數小額存款人的利益；二是通過建立對問題銀行的處置規則，提供一種有序的處理破產機構的機制，避免危機的擴散和傳播；三是提高公眾對金融體系的信心，保證銀行系統的穩定并進而增加儲蓄，刺激經濟增長。存款保險機構的職能是隨著歷次金融危機中對存款保險所發揮作用認識的不斷加深而逐步擴大的。國際貨幣基金組織的最新調查顯示，在已建立存款保險機構的國家中，有31個存款保險機構的職能已經不斷擴展、存款保險機構作用發揮較為成功的國家基本上都賦予存款保險機構作為銀行清算人的職能，由其負責銀行破產清算工作(見表2)。

下面以美國為例，逐一闡述聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation，以下簡稱FDIC)在銀行清算中的地位和作用。

(一)法律保證存款保險公司銀行清算人的地位

為了應對危機，重新樹立公眾對銀行業的信心，1934年1月1日，FDIC正式成立。為了保證存款保險公司處置活動的執行效率，國會賦予了FDIC清算人的法定地位。FDIC清算人的地位體現在以下幾個方面：(1)獨立性和自主性。在清算過程中，FDIC作為清算人，不受美國政府或州其他任何機構和部門的監督。國會的各種法律準許清算人在不受執行機構任何干擾的情況下進行操作，并自主決定處置倒閉機構資產和負債的最有效方法，在行使這項權力時，FDIC希望從倒閉銀行或儲貸機構的資產中取得最大的資產收益，并使存款保險基金的損失最小化。(2)權利的廣泛性。作為清算人，FDIC承接了倒閉機構及其股東、官員及董事的權利和特權。FDIC有權清收倒閉機構的全部債務和債權，接管并清算其資產和財產，并根據任命清算人時的要求，履行倒閉機構的其它職責。作為清算人，FDIC也要負責清算倒閉機構的資產，并以清算收益償付已確認的債權人。一般情況下，在扣除清算費用和清算債務后，清算收益仍有剩余，FDIC將向債權人定期支付一定金額。為了加快對債權人(包括存款人和銀行系統)的償還速度，FDIC能夠根據對納入清算的資產的回收額的估價，宣布“提前”或“加速”進行支付。(3)風險處置方式的靈活性。作為清算人，FDIC還有權讓另一家參保的存款機構兼并倒閉機構，轉移資產和負債，而不必征求任何其他機構、法院或合同當事人的同意或批準。而且，FDIC可以成立一家新機構，稱為搭橋銀行，來接管倒閉機構的資產和負債，搭橋銀行也可以法人身份向FDIC出售或抵押倒閉機構的資產。[2]

(二)清算組織程序規范化

美國存款保險制度的設計是一種“最小成本”和“風險最小化”的混合模式，擁有對有問題銀行的處置權是FDIC成功運作的一條重要經驗。出于控制處置成本、提高處置效率的目的，FDIC建立了一套規范的處置程序。從得知一家存款機構即將倒閉，到制訂出關閉該機構的行動計劃，FDIC需履行一系列特殊職責，具體包括：(1)發出“處理銀行瀕臨倒閉通知書”，制作問題機構的“信息資料”。(2)進行資產評估，以選擇適當的處置計劃，并從事現場分析。(3)最后才是關閉有問題機構。當一家存款機構倒閉時，FDIC通常會被任命為清算人，最大限度地替被清算機構的債權人收回債權。在債權清償過程中，FDIC作為清算人發生的管理費用是享有優先清償權的，這保證了清算過程的有序和高效。同時，FDIC的次級索償權(即代位求償權)包括在存款負債中，排在無擔保的普通債權人的索償權之前，使FDIC享有代位優先受償權，這也促使FDIC處置資產較為積極、高效。

(三)存款保險公司清算人地位提高了美國金融運行效率

FDIC在20世紀30年代的經濟大蕭條后，共清算倒閉銀行276家，而經救助得以復業的問題銀行就有190多家，顯然，FDIC在維護金融穩定方面發揮了巨大的作用。20世紀80年代到90年代初期，FDIC處置了1617家瀕臨倒閉或已經倒閉的銀行，涉及的資產總額達3026億美元，化解了FDIC自成立以來所經歷的第一次大規模銀行危機。事實證明，FDIC能將資產快速返還私人，維持了公眾信心，避免了危機蔓延到經濟其他部門而引發全面衰退，這在很大程度上歸功于FDIC擁有資產處置權。[3]

四、存款保險機構作為我國銀行清算人的制度安排

從我國的隱性存款保險制度現狀和國際發展趨勢來看，賦予我國存款保險機構銀行清算人地位很有必要。存款保險機構作為銀行清算人不僅有利于提高保險基金的回收，而且有利于提高問題銀行處置的效率，并確保存款保險機構職能的充分發揮。因此，參照美國等發達國家存款保險制度成功運作的經驗，盡快建立我國由存款保險機構作為銀行清算工作的組織者和監督者的制度。這個安排既可以較好地解決以往清算機構的非專業化運作，又能較好地維護全體債權人的利益。為保證存款保險機構銀行清算人地位和作用的發揮，須從制度上確立其各項職能。

(一)從法律上賦予存款保險機構對有問題銀行機構的行政清算權地位

存款保險機構將有權對有問題銀行作出是否退出市場的決定并依法予以行政清算。作為清算人，我國存款保險公司應取得問題銀行及其股東、管理層和董事會的權利，對該銀行行使管理權。可參照《聯邦存款保險法》的做法賦予我國存款保險公司一定的權力，包括：(1)拒絕履行合同。為了盡快結束倒閉機構的有關事務，清算人可能會終止履行一些它們認為難以承受的倒閉銀行簽訂的合同，這些合同在時間、成本或必要性方面對清算人而言是難以負擔的。取消合同或拒絕履行合同的權力允許清算人終止合同，從而終止合同中規定的需將來履行的某些義務。清算人必須在一個“合理的期限”內決定拒絕履行合同，否則就會喪失這項權力。(2)暫停訴訟。在那些懸而未決的訴訟案中，我國存款保險公司以倒閉銀行的代位人身份出現。我國存款保險公司需要時間來調查每樁訴訟案以決定是否應訴及如何應訴，因而法律應允許存款保險公司向法院請求暫停有關訴訟。這個權力同樣適用于銀行倒閉后提交的訴訟。對于存款保險公司提出的這種請求，法院不得拒絕。(3)撤銷欺詐性的財產轉移。存款保險公司有權撤銷某些欺詐性的財產轉移，包括為了逃避債務，惡意轉移資產；惡意為某項資產設立擔保權益，致使銀行喪失償付能力等等。(4)特殊抗辯權。法律及法院的判決給予存款保險公司某些特殊抗辯權，以使其對倒閉銀行的處置更加高效。

(二)存款保險公司作為有問題銀行清算人的資格和條件

建議參考FDIC的做法，當出現以下任何一種情況，存款保險公司可被任命為有問題銀行機構的清算人：(1)銀行機構的資產小于它的存款和管理債務(即資不抵債)；(2)銀行機構的資產或收入由于違反法律法規或由于其他不安全、不穩健的操作已經大量流失；(3)銀行機構在不安全、不穩健的情況下經營；(4)銀行機構故意違反停業、關閉規定；(5)銀行機構在正常營業中，無力支付到期債務或滿足存款人的提款要求；(6)銀行機構已經或將發生損失，其全部或大部分資本將被侵蝕，而且若沒有援助，它無法獲得充足的資本；(7)銀行機構違反了法律、法規或從事不安全、不穩健的操作，該操作可能引起資不抵債或大量資產、收入流失，削弱銀行機構的經營狀況，嚴重侵害存款人的利益或存款保險基金；(8)銀行機構董事會或股東決議，同意任命；(9)銀行機構停保；(10)銀行機構嚴重資本不足或資本很不充足等等。[4]

(三)規定存款保險機構的工作程序

賦予我國存款保險機構清算人的職能，使其在銀行問題被發現時，有責任和義務去督促銀行的監管機構在銀行出現問題的早期就采取有力的糾正措施，必要時，由存款保險機構本身解決。當銀行機構情況不斷惡化時，存款保險機構需要迅速介入，對其資產和經營狀況進行即時分析，著手準備并選擇對機構的重組和關閉方案。這個過程會使得存款保險機構對問題機構的狀況具有相對深入和具體的掌握。監管機構宣布關閉后，將問題機構的處置工作交由存款保險機構來完成，節約搜集信息的成本和時間，加快問題機構處置的速度，使問題機構能夠迅速、有序、平穩地退出市場。[5]

(四)存款償付的處理

當存款保險機構找不到收購者或收購與接管的成本較高時，則可以考慮采用存款償付方式：一是確定有效賠付的條件。存款保險機構應讓存款人知道何時和什么條件下存款保險機構開始存款賠付程序以及相應的賠付范圍和限額。二是確定賠付范圍。在投保金融機構關閉之時，存款保險公司必須對每個儲蓄賬戶進行評估，并決定這些賬戶是否在投保范圍之內以及是否屬于存款保險體系的限額之內。同時，存款保險公司應告知被保險存款人其保險金額。存款保險公司向有問題銀行的被保險存款人支付保險金額，可以直接向被保險存款人支付或指定一家投保銀行為代理人代為支付。三是為了準確地進行存款賠付，存款保險機構有必要制定詳細的存款賠付細則與程序。四是在存款賬戶記錄、存款人權利訴求得到確認后，可以對存款人進行賠款支付。[6]

(五)銀行清算具體工作可委托專業中介機構實施

在設計我國的存款保險制度時，可考慮將問題銀行市場退出的清理、清算工作賦予存款保險機構，由存款保險機構負責問題銀行的市場退出，存款保險機構應作為銀行清算工作的組織者和監督者，具體的實施工作可交由存款保險機構聘請的專業中介機構完成，建立專業的市場退出程序，高效處置問題銀行資產。

這里的專業中介機構，筆者建議由金融資產管理公司承擔。我國的四大金融資產管理公司是由財政部出資成立的具有獨立法人資格的國有獨資非銀行金融機構，主要任務是分別收購、管理和處置工、農、中、建四大國有商業銀行和國家開發銀行的不良資產，以最大限度地保全資產和減少損失。經過多年的實踐，四大金融資產管理公司已經摸索實踐了諸如債務重組、資產重組、企業重組、司法訴訟、資產拍賣等多種處置方式，拓展了不良資產處置運作的國內和國際空間。同時，在資產處置實踐中，金融資產管理公司與國內外機構投資者、行業戰略投資者、地方政府以及會計、資產評估、法律、拍賣、公證等社會中介服務機構廣泛合作，也積累了豐富的社會資源。根據國務院最初的設計方案，金融資產管理公司存續期原則上不超過10年，而10年存續期日益臨近，筆者建議在現有四家金融資產管理公司的基礎上，整合其精干力量，組建一家專門的資產處置機構使其繼續存在，專門負責銀行中不良資產的處置，同時接受存款保險機構的聘請，處置問題銀行的不良資產；而不是將金融資產管理公司作為存款保險機構的內設部門存在或維持資產管理公司現有存在方式，以接受存款保險機構市場化委托的方式。理由之一，關于將金融資產管理公司作為存款保險機構的內設部門存在，與日本的債權整理回收機構模式較為相似，需吸取日本的教訓，其整理回收機構在行政程序手續上以及在重大決策時，須經存款保險公司同意后方可實施；而且，在不良債權收購上，須經申請、核準等復雜程序，影響了不良資產處置的時效性和存款保險制度的運行效率。理由之二，關于維持資產管理公司現有存在方式，以接受存款保險機構市場化委托的方式，這一方案將存在多家資產處置組織，以追求規模經濟為動機，它們會競相擴大規模，但擴大的處置能力和金融系統相對穩定的不良資產數量不一致，會破壞供求平衡，使得整個行業面臨生產過剩，造成資源閑置浪費。

關于筆者上述提的方案雖可能需要較長的時間，但從長遠看，這一方案可能更符合我國存款保險制度的構建原則即風險最小化、成本最小化和市場化原則，可有效控制存款保險機構的規模，減少存款保險機構設立和運行的成本。總的來說，不僅解決了四家金融資產公司的永久出路問題，對還在籌建中的存款保險機構來講，也是一個更有效率的抉擇，實現“雙贏”。

參考文獻：

[1]潘修平.存款保險法律制度的理論與實務[M].北京：法律出版社，2005.

[2][4]聯邦存款保險公司.危機管理[M].北京：中國金融出版社，2004.

[3]楊家才.存款保險制度及中國模式[M].北京：中國金融出版社，2001.

[5]顏海波.美國存款保險制度的經驗及其對我國的啟示[J].金融理論與實踐，2006，(7).

[6]蘇寧.存款保險制度設計：國際經驗與中國選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.