非國家行為體的分類

在經濟全球化背景下，除了主權國家外，世界政治舞臺上出現了眾多的非國家行為體。但非國家行為體的分類問題仍然有待理清。

進行非國家行為體分類面臨的難題

在對非國家行為體進行分類時，學界遇到了一系列的難題。把非國家行為體直接劃分為政府問國際組織和非政府間國際組織是否合理?界定政府間國際組織與非政府間國際組織之間區別的標準是什么?如何給非國家行為體中的不同類別，例如，跨國組織、非政府組織、政府間國際組織等等，進行界定?此外還有，如何理順跨國組織與政府間國際組織、非政府組織等其他非國家行為體的關系?跨國組織是否包括政府問國際組織?

最初，學者們把非國家行為體分成兩類，一類是政府間國際組織(IGO)，另一類是國際非政府組織(INGO)，這兩類組織被認為是除了傳統主權國家外的主要非國家行為體。但如果以組織的成員屬性來區別，政府問國際組織與國際非政府組織之間的區別并不很清晰。許多國際組織都同時允許政府的代表和非政府的代表出席，如以政府與組織的關系來區分，尤其是，以政府對組織的控制程度來看，無法將二者區分清楚。

要解決這些問題，就要明確非國家行為體的定義。本文把非國家行為體定義為：非國家行為的單位屬性是行為體，即能夠內聚性地凝集成一個整體而行動的實體，無論這個實體是否有正式的組織；它必須具有獨立性，無論它在資金或控制上與其他實體(包括主權國家)存在多大聯系，只要它不完全隸屬于任何其他實體即可；在非國家性方面，它不是主權國家；在跨國性方面，它必須從事跨國性的權力競爭，即能夠跨越與其他世界政治行為體建立起來的網絡關系、聯系和相互作用，并產生跨國性的影響力；非國家行為體包括合法和不合法的世界政治行為體，它不需要獲得其他世界政治行為體對其身份和地位的認可；它不包括個人或行為和影響限于國內的行為體，也不包括雖然從事跨國性權力競爭但隸屬于主權國家的次國家行為體。

按照非國家行為體的定義，區分政府間國際組織和國際非政府組織可以不考慮政府對非國家行為體的控制程度，而只考慮非國家行為體是否完全從屬于主權國家即可。因而，看起來，聯合國對政府間國際組織和國際非政府組織的定義是一個比較好的區分標準：政府間國際組織被定義為建立在國際條約基礎之上的組織，而國際非政府組織則不是建立在政府間協議基礎上的組織，包括那些接受政府代表或部長為成員的組織。

然而，這種劃分也有局限性，有學者提到，并不是所有的政府間國際組織都僅接受政府代表作為其成員，而且事實上許多國際非政府組織既接受政府代表也接受非政府代表；這種分類不能體現成員的屬性，因而，還要對于成員屬性的差異提出新的標準；另外，把非國家行為體劃分為政府間國際組織和國際非政府組織的方法還存在一個缺陷，即把跨國公司歸于國際非政府組織一類，這就與廣被接受的國際非政府組織的定義不一致，該定義認為，國際非政府組織是由來自一個國家以上的代表組成的非盈利組織。

比利時布魯塞爾自由大學政經社會科學學院副院長古斯塔夫·蓋拉茨認為，要給非國家行為體進行分類，就不能簡單地分成兩類，即政府間國際組織和國際非政府組織，還要引入跨國組織與政府間國際組織相對。

跨國組織是非國家行為體分類之匙

跨國組織一定要進行跨國性的活動，發揮跨國性的影響，這是學者們的共識。但對于什么是跨國組織，學者們卻見仁見智，定義的視角存在差異，涵蓋的非國家行為體的廣度也極為不同。一些學者從組織中成員屬性的角度來定義，另一些學者則從組織結構的特征定義。對于跨國組織涵蓋的行為體類別來說，大體存在4種觀點：第一種觀點認為，跨國組織包涵了一切含有一個非政府性質的實體為成員的組織；第二種觀點認為，跨國組織除了包括那些具有一個非政府性質的實體的組織外，還應該包括進行跨國活動的政府部門的下屬機構；第三種觀點認為，跨國組織是一個專門的類別，其地位與政府間國際組織和國際非政府組織并列；第四種觀點認為，跨國組織囊括了一切非國家行為體且有正式的組織。

1、第一種定義來自于羅伯特·基歐漢和小約瑟夫·奈的《跨國關系和世界政治》一書。他們把跨國互動定義為有形或無形的跨國業務，業務參與者至少有一個不是政府或政府問國際組織的代表，因而，跨國組織被定義為進行制度化跨國互動的組織。按照這個廣泛的定義，國際非政府組織、跨國公司和其他一些群體都被囊括其中，因為他們都最起碼包含了一個非政府性質的實體。基歐漢和奈側重于成員的性質，尤其關注參與者是民間性的還是政府性的。這個定義包涵了一些具有非政府性質成員的政府間國際組織，如亞洲開發銀行、亞太經合組織和世貿組織等。同樣明確的是，只有主權國家為成員的政府問國際組織不是跨國組織。

2、塞繆爾·亨廷頓給出了第二種定義，他從跨國組織的結構特征角度定義跨國組織。在《世界政治中的跨國組織》一文中，亨廷頓把跨國組織定義為跨越一個或更多國家邊界(甚至是漠視這些邊界)而發揮相對有限而專業(在某種意義上說是技術方面)作用的官僚機構，它較有規模，由總部成員指導，其組織劃分相對有等級。自二戰以來，這類機構的數目日益增長，如福特基金、中央情報局、世界銀行、法國航空、大通曼哈頓銀行、空軍戰略司令部等等。亨廷頓的定義強調組織的結構及其活動范圍。在亨廷頓眼中，跨國組織既包括代表政府的組織也包括代表非政府團體的組織。換句話說，該定義也包含了政府間國際組織。另外，亨廷頓把進行跨國活動的政府下屬部門(如中央情報局)列為跨國組織。

3、第三種定義來自于《相互依存的網絡》一書，哈羅德·雅各布森支持亨廷頓從組織結構特征角度定義跨國組織的觀點。但他從亨廷頓的定義中剔除了主權國家政府的下屬部門，把跨國組織定義為組織等級化的，由其總部人員指導的非政府官僚機構，這些機構的相對專業化活動范圍超出一國邊界，而且，宗教團體和商業企業，這兩種類似國際非政府組織的行為體也被列為跨國組織。因而，跨國組織被看成區別于政府間國際組織和國際非政府組織的第三類組織。

4、第四種定義是從行為體的類別出發，不考慮行為體的成員屬性和結構特征。斐力浦·泰勒把跨國組織等同于所有非國家行為體(非國家行為體被定義為由兩個及以上國家的個人或群體組成的跨國單位，有正式的組織)。他把這些組織又細分成政府間國際組織、國際非政府組織、地區內組織和地區間組織(地區內組織和地區間組織的劃分是依據其成員所在地理位置的不同)。泰勒承認，這樣的劃分太過籠統，并不相同的許多組織被劃分到某一類。因而，他按照組織所從事的不同領域再細分出4類：經濟類、安全類、政治類和文化或意識形態類。

詹姆斯·羅斯諾也把跨國組織等同于所有的非國家行為體，但是他的定義并不明確。他列出了4類這樣的行為體，聯合國、聯盟(如北約)、非政府協會(如國際政治科學聯合會)和跨國組織名義下的私立銀行。跨國組織因而包含了政府間國際組織、國際非政府組織和盈利組織。他指出，跨國組織的結構內部無等級之分，也沒有中央結構指導，不過其成員采取行動時要一致同意。他進一步指出，由于這些組織沒有中央結構，其在履行政策方面有一些困難。

進行非國家行為體分類的一種方案

從組織結構特征來定義跨國組織沒有考慮到組織成員的屬性，存在缺陷，如果使用跨國行為體這一概念則更為適當。跨國行為體是指在不同國家內建立起制度化聯系的網絡狀組織、協會或相互作用，它能跨越一國社會與個人、群體、組織和社區發生相互作用。按照這一定義和聯合國關于政府間國際組織的定義可以將非國家行為體劃分為政府間國際組織和跨國行為體兩大類。

1、由于政府間國際組織是按照政府間協議建立起來的。盡管一些政府間國際組織會接收一些非主權國家的成員，但其主體成員是主權國家，因而政府間國際組織是獨立于跨國行為體的一個類別。政府問國際組織，即由兩個以上的主權國家按照協議創建的制度架構，以便于定期的政治互動。在結構和持久性方面，政府間國際組織不同于傳統的外交機構，其組織有定期的成員國代表會議、專門的決策程序和持久的秘書處或總部辦事人員。這種組織保持了成員國之間的經常性聯系。

2、跨國行為體包括國際非政府組織、跨政府行為體、跨國公司組織和跨國非公司行為體。

第一，根據跨國行為體的定義，在成員屬性上，跨國行為體至少包括一個非政府性質的實體，因而，國際非政府組織也合理地成為跨國行為體的一個子類別。而國際非政府組織被定義為外在于國家官方機構(中央或地方政府、警察和武裝力量、立法和司法機構)的自愿和公開地從事跨國性活動的聯合，它不是建立在政府間協議基礎上的組織。考慮到這些聯合的跨國性活動有可能帶來政治或經濟收益，因而，非盈利和非政治性不是這些組織的特征，而代之以下標準，即盈利和參與政治活動都不是其首要目標，其首要目標是追求跨國性的議程，如對戰爭、自然災害、饑荒受害者提供國際人道主義救濟，到國外創立學校和孤兒院，參與和其他國家的教育文化交流，為應付污染和環境惡化等問題而展開跨國界的合作，為婦女、兒童、受壓迫的少數民族維權等。

第二，跨政府行為體同盟，指政府的下屬單位與其他國家政府中有共同想法的機構建立的聯盟，這些下屬機構不受中央政府外交政策機構的控制，具有相當濃厚的非政府色彩，因而可歸為跨國行為體這一類。盡管這類組織之間聯系的制度化尚未建立，但數目增長極快。一個典型的例子就是世界地方自治聯盟(IULA)，它是歐盟地方政府機關的聯合會。

第三，跨國公司組織，指在兩個以上國家控制資金，從事研發、生產、銷售產品，并對重新投資進行評估的盈利組織，具有非政府性，與非政府組織有明顯的區別。根據從事商業活動的類別，跨國公司可以分為獲得資源類、農業生產類、工業生產類、運輸類、銀行類和旅游觀光類，是以盈利為目的的私人公司組織。

第四，跨國非公司行為體，亦稱為跨國社會運動。它包含了除去跨政府行為體聯盟、跨國公司和國際非政府組織以外的所有跨國行為體，是由私人自愿者的聯合會組成的。這些行為體既與跨國公司有區別，不是以獲得經濟利益為目的；又不同于國際非政府組織，不以推動人道主義、環境保護、捍衛弱勢群體利益等理念為宗旨。而是謀求宗教或政治等信仰，如教會、教派、跨國政黨組織或政治運動、國際貿易秘書處、跨國恐怖網絡和有國際勢力支持的起義團體。

由于政府間國際組織和國際非政府組織中會出現政府或非政府的代表，因而，也可以按照成員屬性的不同再進行細分。國際非政府組織分成單一國際非政府組織和混合型國際非政府組織。單一非政府組織被定義為僅由非政府代表組成的組織，如國際奧林匹克委員會和世界宗教委員會；混合型非政府組織則指包括政府和非政府代表的組織，如科技聯盟委員會。按照同樣的分類標準，政府間國際組織也可以分成兩類，即單一政府間國際組織和混合型政府問國際組織，如聯合國就屬單一政府間國際組織，而國際勞工組織就屬混合型政府間國際組織。

(作者單位：南京大學國際關系研究院，本文是南京大學“985”工程哲學社會科學創新基地“經濟全球化與國際關系”項目的研究成果。)

(責任編輯：文博英)