二十國集團

在全球化過程中，如何使所有國家都能從中受益，解決利益分配不均衡現象，是當今世界面臨的重要問題之一。在這一問題上，二十國集團作為多邊參與的模式之一，取得了一定成效。因此近年來有學者認為它將成為應對全球化的一個新的全球治理機構。

創立的背景和直接原因

二十國集團財政部長會議的出現有著深刻的背景：原有世界秩序是二戰后以美歐為主導的發達國家通過一系列國際組織所構建起來的，反映了當時國際政治經濟力量的譜系。但隨著全球化的深入發展，發達國家與發展中國家之間日益加深的相互依賴性，使得發達國家不可能置身于發展中國家的不發達而孤立發展自己的經濟。發達國家在處理全球化問題時，主要借助的是八國集團。但由于世界政治經濟力量的不平衡發展，世界政治經濟格局正經歷著劇烈的變化。八國集團由于缺乏杰出新興市場的代表，在處理與國際經濟和金融系統的發展議題上的能力受到限制，面臨著創立以來最大的合法性危機。一方面，以中國、印度為代表的新興經濟力量不斷增強，影響力日益提升；另一方面，國際貨幣基金組織和八國集團等原有國際組織在應對1994年墨西哥金融危機和推動聯合國改革等問題上力不從心。在當前的經濟政策研討中，廣泛的代表性至關重要。因此世界各國對全球治理和高峰會議機制進行根本性改革的壓力越來越大。國際社會迫切需要進行一項制度創新，構建一個新的框架或平臺，超越八國集團，解決新興重要國家的多邊參與問題。國際社會為此進行了多種嘗試，二十國集團就是在這種背景下應運而生的。

二十國集團創立的直接原因有：一、1997年亞洲金融危機。由于國際社會缺乏有效協調、應對措施，金融危機最終擴展到世界各地。因此需要尋求加強國際金融體系應對的途徑。二、以美、德和加拿大為主導的西方國家形成了共識：希望在領導人和部長級會議層面上有一個更有效率、包容性但是仍舊保持靈活性的論壇，來應對90年代以來全球化迅猛發展的挑戰。三、已有的多邊國際組織體制雖然掌握著很多“硬權力”，但結構遠不能適應全球化挑戰。

議程的演變及發展的關鍵——“蒙特利爾共識”

1999年12月16日，20國集團創始會議在德國柏林正式舉行。其成員包括：八國集團成員國美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯，作為一個實體的歐盟以及具有廣泛代表性的發展中國家中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國和土耳其。這一機制起初是一年一度的財長會議，主旨是應對國際金融危機的非正式協商論壇。但二十國集團成立以來，通過擴大會議議程、共識的達成，開始從一個協商論壇向有著明確宗旨、并采取集體決定的國際機構發展，并作為在發達國家與發展中國家之間溝通的一個獨特國際機構，獨立發揮的影響也越來越明顯。

二十國集團成立之后越來越開始關注國際金融和貨幣政策之外的議題，議程增加了“在重要的經濟體之間就關鍵的經濟和金融政策問題展開更廣泛的對話，促進合作達到穩定，維持世界增長并受益于所有國家。”論壇的功能也因此很快從“對話”擴大為“廣泛的對話”，從潛在的決定角色轉變為“促進合作”。它對經濟問題的原則也著重于“世界增長”帶來的穩定，可持續發展和全球受益。在二十國集團發展過程中有著至關重要影響是“蒙特利爾共識”。它包括三個部分：全球化所帶來的益處應由所有人分享；最窮國家應受到保護；自由、穩定和平等同樣重要。

2000年加拿大蒙特利爾會議上全球化議題成為議程中心。主要有四個方面的議題：對全球化挑戰的反應；世界經濟中的國家；金融穩定論壇的行動；減少危機所帶來的脆弱性手段。與會者一致認為全球化帶來的挑戰正在增加，并將繼續下去，國際社會必須采取建設性的行動，以便減少全球化所帶來的不平衡。為此二十國集團必須強力介入貿易，包括確保規則與全球融合一致，通過增加政府開發援助來減少貧窮等，并在這些問題上繼續保持壓力。從蒙特利爾會議開始，二十國集團更加廣泛地介入全球治理，其議程不再僅僅限于對金融為核心的危機做出反應、體系建構，包括債務、發展援助，貿易自由、健康、農業、環境和社會政策的穩定都成為議題。

蒙特利爾共識在二十國集團的發展過程中具有重要意義：首先，進一步密切了發達國家與發展中國家相互依賴的關系；其次，促進了全球目標從單純的全球經濟穩定向分享全球化益處和保護最窮國家轉換；再次，這也是首次不同類型的國家在二十國集團中確認全球化無論對單獨的國家而言，還是對全球社會整體而言都是有益的。最后，更重要的是，為二十國集團所承認的全球化概念被寬泛地定義為“國民經濟不斷增加的融合是由于更廣泛的商品、服務、資本和人員、觀念的跨國流動”，跨越了純經濟自由主義中新自由主義的“華盛頓共識”核心。

面臨的問題

二十國集團自創立以來，雖然通過逐步確立全球經濟治理的一些新的原則和方向來積極參與全球治理，在國際社會獲得了一定的認同，并展現了其未來較為樂觀的發展前景與積極的治理功能；但在其發展道路上，還面臨著很多問題的考驗。

首先，如何處理與八國集團之間的關系。盡管美歐發達國家對二十國集團的誕生表示歡迎，但是由于二十國集團成立的背景是美國對現存的布雷頓森林體系反應遲緩、保守以及對歐洲的不滿，而決定越過舊的體制，獨自行動創建一個非正式的俱樂部，必然意味著在一定程度上打破“布雷頓森林體系框架”。對歐洲而言，如果二十國集團被美國所操縱，必然受制于美國不可預測的政治變遷，從而影響到歐洲各大國在原有國際體制中利益的分配。為了平衡彼此的利益需求，二十國集團在很大程度上是美歐妥協的一種結局。但這種制度安排在發展中國家看來，是因為美歐為主導的八國集團不僅給二十國集團誕生提供了重要的基礎，而且為其確定了核心任務，并按照自己的利益偏好建構了成員關系。雖然形式在很大程度上由功能發展而來，但成員國關系的構造中，除了中國、美國和歐盟等少數國家或國際組織以外，誰被承認已經引起了極大爭議。因為無法忽視的一點是，在某些情況下，很難對選擇哪些國家作為成員國進行客觀評價。所以現在很多發展中國家并不信任二十國集團，而僅僅把它看作是一個發達國家所主導、維護舊的國際政治經濟秩序的工具，認為其主要目的是為了維護西方主導的金融秩序的穩定，而不是要對這一秩序進行系統改革。

其次．如何取得普遍公信力。二十國集團作為發達國家打破或者是改變原有國際秩序，重新建構新的國際秩序的嘗試，也部分延續了西方發達國家的一貫觀念。以中國為代表的發展中國家在一方面接受以聯合國和布雷頓森林體系為代表反映戰后政治和經濟現實的國際秩序的同時，也希望改革國際秩序以更好地反映之后的社會變化。只不過這個新的國際秩序應該是基于主權國家之間達成的共識，只有主權國家雙邊或者多邊的協議、條約才是國際秩序最重要的部分，并且這種改變必須在國家共同體的統一框架內做出正式決議，因為只有聯合國才在實施政治決議方面具有普遍接受的公信力，而且也只有聯合國才能對各種談判的最終結果賦予合法性，而不應該是某個通過選擇少數成員作為代表的組織做出。

第三，在成員國數量和效率之間還有待形成新的機制來達到均衡點。有很多人認為，20個國家依然不夠，需要在現有基礎上再增加一到兩個最貧困的國家，從而能夠更好地反映這些邊緣國家的相關利益。還可以在結構安排上更加靈活多樣，如讓二十國集團成為南方和北方的溝通渠道，同時與全球市民社會形成制度化的互動；二十國集團除了包括美國、中國和印度這三個全球大國之外。還應該包括所有的地區性組織；以議題為紐帶吸收一些國家作為外圍成員國參與進來。通過邀請聯合國秘書長和聯合國經濟與社會理事會主席參加，與聯合國建立起制度化聯系。在特定政策領域，如貧困、健康和環境等問題上，給予非政府行為體更多的參與機會。但與此形成悖論的是，參與者越多，各國之間的巨大差異性，決定了在會員國之間在重要的和有爭議的問題上越難以達成廣泛的共識，這必然犧牲效率，則最終影響到其發展前景。

二十國集團成立的9年表明，其自身有朝著全球治理中心發展的內在動力需求，將會努力尋求建構全方位進行全球治理的永久性組織。然而要突破二戰后國際體系，成為全球治理中心，甚至是能夠取代八國集團財長會議或者是領導人會議，仍舊面臨著上述諸多問題。

(作者單位：浙江商業職業技術學院、浙江財經學院)

(責任編輯：王棟)