２００８：新一輪稅制改革步入實質操作階段

關于新一輪稅制改革，不能不從中共十六屆三中全會和“十一五”規劃所描繪的總體藍圖說起。

在中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》第20條中，稅制改革的主要方面，被概括為8個項目：改革出口退稅制度；統一各類企業稅收制度；增值稅由生產型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當擴大稅基；改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制；實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費；在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權；創造條件逐步實現城鄉稅制統一。

在此基礎上，十屆全國人大四次會議所頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第32章第2節，又將“十一五”期間擬議啟動的稅制改革進一步鎖定為10個項目：在全國范圍內實現增值稅由生產型轉為消費型；適當調整消費稅征收范圍，合理調整部分應稅品目稅負水平和征繳辦法；適時開征燃油稅；合理調整營業稅征稅范圍和稅目；完善出口退稅制度；統一各類企業稅收制度；實行綜合和分類相結合的個人所得稅制度；改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費；改革資源稅制度；完善城市維護建設稅、耕地占用稅、印花稅。

截至2007年末，已經啟動并取得相應進展的改革項目主要有：出口退稅制度的改革、個人所得稅的部分改革——上調工薪所得減除額標準與實行部分高收入者自行申報、增值稅由生產型轉為消費型改革在東北地區三省一市和中部地區26個城市進行試點、邁出實現城鄉稅制統一改革重要一步——取消農業稅、調整消費稅和城鎮土地使用稅、耕地占用稅和統一車船稅制等。就表面看，啟動的項目不能算少，涉及的范圍也較大，但脫出表面現象而深入到問題的實質層面，便會發現，真正意義上的稅制改革并沒有到來。

這是因為，事實上，在新一輪稅制改革的藍圖中，增值稅和“兩法合并”（內外資兩個企業所得稅法合并）改革是處于核心地位的。這兩個項目的改革，帶來的稅收增減規模最大，牽動的納稅人范圍最廣，對經濟社會生活的影響最深。所以，它們的推進，從一開始，就被當作重頭戲，而扮演著“牽一發而動全身”的角色。

舉2007年為例，在全年49449.29億元的稅收收入中，來自增值稅、進口環節增值稅、企業所得稅與外商投資企業和外國企業所得稅的收入，分別占31.6％、12.4％、15.6％和3.9％，合計為63.5％。可以看出，歸入增值稅轉型改革和“兩法合并”改革系列的這兩類稅種，構成了現實中國稅收收入的兩大支柱。只有這兩類稅種的改革啟動了，才可能觸及到稅制改革的核心層面——政府與非政府部門之間收入分配格局的調整。

然而，這兩個改革項目——增值稅轉型與“兩法合并”——的啟動，至少在技術路線上，方案需要特別慎重。增值稅的改革，意在轉型——由生產型轉為消費型。它的主要表現，是增值稅稅基的縮減。在總體上，它屬于一種給納稅人減負的改革。而且，它是一種帶有普惠性的、幾乎所有的納稅人都受益的改革。故而，它的啟動，不會遇到什么阻力。“兩法合并”的改革，則意在“統一”——將內外資企業分別適用的不同企業所得稅制合并為一個統一的企業所得稅制。盡管“統一”的思路，在理論上可以有就低不就高（把內資企業稅負降至外資企業稅負水平）、就高不就低（將外資企業稅負提升至內資企業稅負水平）和向中間靠攏（內資企業降低稅負、外資企業增加稅負并在中間地帶合攏）三種方案，但現實中，考慮到稅制改革成本和財政承受能力，最終能夠選擇的只是第三種——向中間靠攏。故而，它的啟動，肯定要遇到阻力。為了化解可能的阻力、順利地推進改革，一個既有效又少副作用的方案，就是將增值稅和“兩法合并”改革一并推出，捆綁上市。

正是基于這樣一種思路，兩個項目的改革幾乎是同時推進的，但推進的過程卻大相徑庭。增值稅的改革進展相對順利，從2004年7月起在東北地區“三省一市”的八個行業開始試點。一年之后，便積累下了試點經驗并很快進入了向全國推廣的“等待”期。“兩法合并”的改革則步履維艱。經過了幾年的周折，直至2007年3月， “兩法合并”方案才終于獲準提交十屆全國人大五次會議審議并高票通過。從而，才有了 “兩法合并”在2008年的正式啟動。

隨著“兩法合并”的啟動，已經一拖再拖、即將進入第五個名為“試點”實為“等待”年頭的增值稅改革，也有望盡快邁出向全國推廣的關鍵一步。

由“兩法合并→增值稅轉型→整個新一輪稅制改革”，以此為線索來把脈2008年的稅制改革走勢，可以預期，新一輪稅制改革將由此進入一個全面啟動的實質操作階段。

作者系中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長，教授，博士生導師