山定權 樹定根 人定心

林業產權制度改革，是在科學發展觀指導下的中國農村又一次重大改革實踐。

2007年4月20日，溫家寶總理在江西省武寧縣調研時深刻指出:“林業產權制度改革是繼家庭聯產承包改革后農村的第二次革命，它的意義不亞于當年小崗村的分田到戶。”

江西林改起步較早，其經驗與成果曾得到中央領導同志的肯定。我作為當時分管農業的中共江西省委副書記，有幸參與了江西省林業產權制度改革從醞釀到基本完成的全過程，記述這一經歷，也許對人們了解這段歷史有所裨益。

林業產權制度改革的由來

2003年6月，黨中央、國務院頒布了《關于加快林業發展的決定》，確立了新時期林業以生態建設為主的指導思想，指明了新世紀新階段深化林業體制改革、實現林業發展的方向。2004年2月，江西省委、省政府也作出了加快林業發展的決定（贛發［2004］5號），提出要進行林業產權制度改革。但是，林業產權制度改革如何搞，包括國家林業主管部門也只是有些設想，沒有形成完整的方案。

江西為我國南方的重點林區，是一個以丘陵和山區為主的省份，人稱“六山一水兩分田、一分道路和莊園”。森林覆蓋率在全國屬領先地位，毛竹資源居全國第二。全省2/3的國土是山區，2/3的縣是重點林業縣，2/3的人口在山區。浮梁、武寧、銅鼓、遂川、安福、德興、崇義都是有名的林業大縣。林業發展狀況如何，關系到山區群眾的收入水平，對全省的經濟社會發展也舉足輕重。歷屆省委、省政府都非常重視林業發展，曾經提出過“在山上再造一個江西”的構想。特別是進入新世紀以來，省委、省政府提出了“既要金山銀山，更要綠水青山”和“希望在山”的發展理念。盡管江西的人均占有森林面積高于浙江和福建，但林業產值和農民來自于林業的收入遠遠低于浙江和福建。山區人“靠山”吃不上山，守著豐富的資源過窮日子。這就給我們提出了一個如何從江西實際出發，加快林業發展的問題。省委、省政府看到了這方面的差距，也看到了這方面的潛力。省委書記孟建柱多次在全省農村工作會議和林業會議上講到這個問題，并要求省林業廳到浙江和福建學習考察。

2004年初，新上任的省林業廳廳長劉禮祖帶隊，組織省林業廳和設區市林業局的部分同志到浙江和福建學習考察后認為，江西林業活力不強，主要原因是林地產權歸屬不清、經營機制不活、稅費負擔過重、利益分配失衡，廣大林農缺乏經營林業的積極性，林業產業發展不充分，原木原竹增值太低……。于是向省委、省政府寫出報告，建議在全省搞集體林權制度改革。

我當時正在抓全省稅費改革，沒想到的是，負責林權改革的重任又落到了我的身上。在2004年6月召開的全省林業工作會議上，孟書記在講話中提出了林業產權制度改革的任務，宣布由我負責林業產權制度改革。會后，他對來江西參加會議的國家林業局副局長雷加富說：“請國家林業局放心，由彭宏松同志抓林業產權制度改革一定會出經驗，我省的稅費改革也是由他抓的，成為全國的先進典型。”他這一說，更增加了我肩上的壓力。我不負重托，全身心地投入了這項工作。并在較短時間內向省委常委會和省政府常務會分別作了關于林業產權制度改革的匯報，決定2004年下半年先在7個縣（市）進行林業產權制度改革試點，2005年在全省全面推開。

發展林業，關鍵在于調動林農的積極性，因此，將集體山林分戶經營勢在必行。1983年實行林業“三定”后出現了亂砍濫伐現象，正像實行土地聯產承包責任制初期一樣，沒有充分發揮集體組織在農田基本建設方面“統”的作用，只注意了分山到戶，而沒有把它很好地“統”起來。農村的雙層經營體制，為今天的林業產權制度改革提供了很好的借鑒。在分山到戶的同時，如何加強森林防火、病蟲害防治和林政秩序管理，堅決打擊亂砍濫伐，確保林區穩定？能夠做到這些，林業產權制度改革就能成功。

這年8月，省委、省政府下發了《關于深化林業產權制度改革的意見》，省委、省政府召開了全省林業產權制度改革工作會議。會上宣讀了省委書記孟建柱對在全省進行林業產權制度改革的批示，省長黃智權講了話，我代表省委、省政府對林業產權制度改革如何具體操作進行了全面部署，并提出：“這次林業產權制度改革，核心工作是兩個方面，一是明晰產權，二是減輕林農稅費負擔。如何改革要由群眾自己決定，要通過改革使群眾得到實惠。”

9月，中共江西省委發出成立江西省林業產權制度改革領導小組的通知。我任組長，危朝安、胡幼桃、嚴金亮、劉禮祖任副組長，成員有肖毛根等9人。劉禮祖兼任領導小組辦公室主任。

全省林業產權制度改革的序幕就這樣拉開了。

林業產權制度改革政策的出臺

林業產權制度改革與農村稅費改革不同。農村稅費改革是中央先在安徽試點，形成了一系列的政策措施，并下發了中央文件，政策比較明確。而林業產權制度改革沒有明確的政策，完全要靠我們自己探索。

為了進一步理清林改思路，找到操作要領，我于2004年8月帶領省林業廳劉禮祖等同志到贛州市的崇義、上猶、大余等縣進行調研。大余、上猶、崇義是我省的林業大縣，1950年森林覆蓋率超過70%。雖然在1958年“大煉鋼鐵”和1983年林業“三定”發生亂砍濫伐后，森林覆蓋率有所下降，后得到恢復。崇義縣森林覆蓋率在全省居于前列，且集體山林居多。選擇這三縣進行調研，具有典型指導意義。我們每到一地，都深入林區、深入林農家中詳細了解林業經營、收益以及稅收、負擔等情況，與當地縣、鄉、村干部進行座談，并走訪了集體林場、木材檢查站、竹木生產基地、森林專業消防隊以及部分竹木加工企業，對林改有關問題進行深入調查。我們發現，林權比較復雜：有國有林場的國有山林，有屬于鄉村的集體山林，還有部分自留山，有一部分山林近幾年為了搞活經營進行了流轉，林權狀況不像開始時想象的那樣單一。

通過調查，就如何明晰林權，我們提出了七種形式，并針對這七種形式提出了具體政策。七種形式是：自留山穩定不變，責任山穩定不變，落實“誰造誰有”，家庭承包經營，分股不分山、分利不分林，有償轉讓經營，穩妥處理經營已經流轉的集體山林。這七種形式，歸根結底是兩種情況：一是已經分山到戶的要穩定不變，這主要指前三種形式；二是現在還是集體山林的要分山到戶或分股到戶，這主要是指后面四種形式。比如說已經流轉而合同期限未滿的山林、林權或界址存在爭議而無法分山到戶的山林、經營情況很好而群眾要求繼續維持集體經營的山林等等。對此，我們的要求是要分股到戶，即將山林折成股份，將股份均分到戶，體現權益均等。特別是已經流轉而合同還沒有到期的集體山林，經營可以維持現狀，但權益必須以股權形式落實到戶。原來的流轉是在當時的稅費政策下進行的，現在稅費減免的好處應該按股權分配，稅費減免總額的70%—80%要分給群眾，讓群眾受益，轉讓合同期滿后，再根據群眾意愿進行處理。這主要是從歷史和現實出發，避免因分山到戶而造成對山林的破壞或山林管理的混亂。基層在操作的時候，可以在后面四種形式中任選一種，但無論何種形式，都必須讓群眾直接受益，要讓群眾集體討論決定。

調查還發現，林農的負擔還是比較重的，除了要承擔國家規定的農業特產稅、育林基金以外，有不少地方將本來應向木竹企業和經銷商征收的增值稅和所得稅也在林農頭上征收，甚至有的縣、鄉、村各級都有自行出臺的各種收費。比如，有的縣規定征收8％的林業發展基金歸縣所有，有的鄉規定征收7％的管理費歸鄉所有，不少村也規定了名目繁多的各種收費。林農賣一方木材按當時的市價是400元左右，除掉各種稅費以后，林農所得不到200元；賣一根毛竹當時市價在8元左右，除掉各種稅費以后，林農所得不到4元。也就是說，林農銷售木竹收入的大頭繳了稅費，自己只得到小頭，造林護林的積極性自然不高。

為了摸清全省林農稅費負擔的底數，配合林業產權制度改革，各級財政部門做了大量的調查摸底工作。調查顯示：全省林木稅收是2.05億元，育林基金是3.8億元，未經省政府批準的縣、鄉、村各種亂收費是1.27億元，稅費總額7.12億元。由于許多亂收費一時統計不上來，林農的實際負擔比這要重得多。

針對這種情況，必須減免稅費。但是，到底減免什么？保留什么？有著各種不同的認識。林業部門提出，要把育林基金免掉，由財政轉移支付予以彌補；基層的同志提出，其他的稅費都可以減免，縣、鄉、村的收費不能減免……公說公有理，婆說婆有理。在把這些意見匯總以后，我當時沒有表態，只是請省財政廳研究后拿出意見。省財政廳認為育林基金是國務院批準征收的，如果要取消，應該由國務院決定，中央財政才可能通過轉移支付予以彌補。而縣、鄉、村自行出臺的各種收費，沒有法律依據，屬于不合理收費，應該取消，由此減少的收入可由省財政通過轉移支付解決。我采納了省財政廳的意見。根據實際情況，提出了“兩取消”、“兩調整”、“一規范”的稅費減免政策。即：取消木竹農業特產稅；取消市、縣、鄉、村自行出臺的所有木竹收費項目；調整育林基金平均計費價格，將定向培育的工業原料林、10厘米以下間伐材的計費價格調整為每立方米180元，其它商品材為每立方米360元，標準竹每根征收育林基金1元；調整集體林育林基金分成比例，省和市讓利7％，全部補助給鄉鎮；規范增值稅、所得稅征收范圍，自產自銷的原木原竹依法免征增值稅，暫免征收所得稅。

廣大林農對稅費減免政策是歡迎的，但縣、鄉、村三級干部對此有很大的顧慮，主要是這些收費有很多是用來彌補財政或集體開支的經費不足，有的甚至用來養人頭，擔心稅費減免后會影響到縣、鄉、村的正常運轉和干部隊伍的穩定。但稅費不減免，林農負擔過重，即使分山到戶，林農仍然不會有積極性，因此，稅費減免與否關系到林業產權制度改革的成敗。

省林業廳在制定林改政策中很體諒基層實際困難，也很顧全大局。改革前，育林基金分配比例是省10％，市20％，縣70％。改革中，省林業廳主動再讓出2％，市讓出5％給鄉鎮，改革后的育林基金分配比例為省8%、市15％、縣70％、鄉鎮7％。

我們在調查中還發現，表面上看來木竹價格是隨行就市，與市場價無異，但實際上，不少的縣、有的鄉都辦有木竹加工廠，而這些木竹加工廠都隸屬于林業主管部門，林業主管部門為了企業獲得更好的效益，因此對當地的木竹大部分實行壟斷收購，而且大部分的收購價格低于市場價。要真正使農民增收，只減免稅費還不夠，還必須打破林業主管部門的行業壟斷，讓木竹銷售真正走向市場，因此，放活經營是必要的。林政管理，也要根據林種的實際，在管嚴管好生態公益林、禁伐闊葉林的同時，適當放活速生林的采伐，對毛竹林基本取消采伐指標，符合條件的即審即批。這在林政管理上是一個大的突破。

另外，過去集體山林的流轉基本上是鄉村干部說了算，不經群眾討論，價格也是面議，暗箱操作的多，沒有實現林地的真正價值，損害了集體的利益。因此，有必要規范流轉，實現公開、公平、競爭的原則。要不要流轉，必須經過群眾集體討論決定，由群眾說了算，而不是由少數干部說了算；林地的轉讓價格，要由有資質的中介機構進行評估；怎么流轉，也不是暗箱操作，而要采取公開拍賣、競標的形式來實現。只有這樣，才能保護集體和群眾的利益，同時也防止腐敗現象的發生。

三天的調研，帶來很大收獲。我們對林業產權制度改革的一些重大問題有了比較清醒的認識。在返回南昌的路上，我請劉禮祖和省林業廳的另一位同志坐上我的車，來個“車上辦公”。我把調研中得到的一些啟示和對林業產權制度改革文件的修改意見講給他們聽，并征求他們的看法。從大余出發到南昌3個多小時的車程，一路上三人邊走邊討論。南昌到了，林改的思路也基本清晰了，這就是：“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉”，并形成了文件。文件經有關部門認真討論修改后，以《中共江西省委、江西省人民政府關于深化林業產權制度改革的意見》（贛發［2004］19號）下發。

林改文件的出臺，為我省林改的順利推進提供了政策支持和制度保證，也給全國林業產權制度改革提供了借鑒。國家林業局局長賈治邦和副局長雷加富一再說，江西的這個文件，政策非常明確，操作性非常強，對全國的林改都有指導意義。后來，國家林業局將江西的這份文件轉發給各省、自治區、直轄市參考。

在7個縣（市）進行林改試點

林業產權制度改革涉及面廣，改革的政策和內容主要是我們省里自己決定的，也沒有很成熟的經驗可以借鑒，為慎重起見，省委、省政府決定還是先試點，然后再全面鋪開。

2004年9月，省林業產權制度改革領導小組印發了《江西省林業產權制度改革試點實施方案》，用9個月左右的時間，在崇義、銅鼓、遂川、德興、浮梁、武寧、黎川7個具有代表性的縣（市）進行林業產權制度改革試點。

7個縣（市）（僅德興為縣級市，故下文一律稱縣）的縣委和政府對林業產權制度改革試點工作高度重視，縣委書記和縣長親自抓。每個縣都以縣委和政府的名義發了公開信，把林業產權制度改革的政策原原本本交給群眾。每個縣都從縣直單位抽調得力干部組成林改指導小組，深入鄉、村指導林改工作。鄉鎮把能抽得出的干部幾乎都抽出來，派駐到村里抓林改。每個試點縣都舉辦了縣、鄉、村干部林改學習班，讓每個參加林改的干部都成為林改政策的明白人，掌握林改的步驟、方法，樹立依靠群眾搞林改的觀念。各級林業主管部門抽調了大批業務人員參與林改，對基層林地界址的劃定、勾圖作業發揮了重要作用。

減輕稅費負擔是林業產權制度改革能否順利啟動和推進的切入點，改革首先從減輕稅費入手。采取全省一盤棋、齊步走的辦法，即不管是不是試點縣，負擔一律從2004年9月1日起全面落實“兩取消、兩調整、一規范”的政策。具體工作則是由省稅改辦和省財政廳操作。

在對林業產權制度改革試點工作做出全面部署，7個試點縣的試點工作全面啟動后不久，10月初，我接到了到中央黨校學習一個月的通知。這個時候到中央黨校學習，我實在放心不下省里的林業產權制度改革試點工作。于是我對劉禮祖廳長就林改稅費減免的政策、防止濫砍亂伐和規范已經流轉的集體林地，避免‘翻燒餅’現象出現等事關試點工作成敗的重要問題進行囑托。

我從中央黨校學習回來，立即聽取了省林業廳有關林業產權制度改革試點工作的匯報。７個試點縣中銅鼓縣的改革搞得比較全面。他們不僅在分山到戶方面態度堅決，分山到戶的比例比較高，而且在木竹經營上實行掛牌經營、價格隨行就市，在林地流轉方面實行了招標競標，公開、公平、公正。于是，11月在銅鼓縣召開了林業產權制度改革試點工作座談會。參加會議的有7個試點縣的書記或縣長、分管副書記或副縣長、縣林業局長、縣稅改辦主任以及省林業產權制度改革領導小組各成員單位的負責人。這次會議名稱雖然叫座談會，實際上是一次現場會。與會代表參觀了銅鼓縣排埠鎮永豐村，參觀了大塅鎮的木竹市場，并聽取了銅鼓縣委書記蔡炳生的經驗介紹，其他6個試點縣也匯報、交流了林業產權制度改革試點情況。在這次會議上，人們對銅鼓縣的改革試點工作給予了充分肯定，認為他們有許多做法具有創造性，值得借鑒。

在座談會上，縣里同志反映最強烈的問題就是取消林業收費后給縣鄉的運轉帶來了一定困難，有不少同志要求保留收取每畝山地10元錢的林地占用費。為了徹底解決林農負擔，調動林農的積極性，我態度堅決：亂收費的口子一定要堵住！盡管在收取林地占用費這個問題上，不但基層有要求，林業主管部門開始的時候也持保留意見。甚至國家林業局有的領導帶來話：福建收了林地占用費，你們省是否可以參考福建的做法？我依據法律規定和中央對減輕農民負擔的精神，表態十分堅決：“只要我分管林業產權制度改革，我就不贊成收取林地占用費。”我的意見得到孟書記和黃省長的支持，統一了大家在這個問題上的認識。后來，我省不收取林地占用費的做法得到了國家林業局的充分肯定。國家林業局副局長雷加富說：“江西省財政并不寬裕，但你們的林業產權制度改革很徹底，對林農的所有收費都取消了，省財政轉移支付的力度大，有力地支持了林業產權制度改革，可見江西省委、省政府對林業產權制度改革的決心之大、態度之堅決。”

林業產權制度改革以前已經流轉的那部分山林如何處理？這也是各試點縣在改革中碰到的一個共同難題。針對這個難題，我說：“凡是已經流轉的，稅費減免的好處一定要讓老百姓得到。現在，有的地方是四六開，有的地方是三七開，有的地方百分之百給了老百姓。我的想法是至少要把70—80%以上的好處給老百姓。這主要是考慮到有的地方工作的難度，按道理應該百分之百給老百姓。為什么要搞農村稅費改革？因為農民太窮了。為什么林業產權制度改革要搞稅費減免？也是因為林農太窮了。所謂靠山吃山，現在靠山吃不了山，一方木材、一根竹子賣出去，稅費一交，大頭去掉了，老百姓得小頭，林農哪里還有造林的積極性？所以要搞稅費減免。但如果稅費減免以后，老百姓沒有得到好處，或者說大頭沒有得到，都是中間商拿走了，這就違背了林業產權制度改革減免稅費的初衷。”

我在座談會上還提出，不能把成績估計過高，把問題看得過于簡單。我們要進一步探索，嚴格按政策辦事，加強領導，精心操作，確保改革平穩推進。各試點縣在落實好林權、減免稅費的同時，要在如何建立起防止亂砍濫伐的長效機制、林區辦木竹市場以及發展林業生產、規范市場包括加強林政管理等方面探索點經驗出來，為推動面上的林業產權制度改革作出應有的貢獻。并強調，林業產權制度改革任何時候都不能放松，同時要把穩定放在第一位，改革的進度要服從質量，要確保林區的社會穩定，決不能出現亂砍濫伐現象。沒有搞林業產權制度改革的地方，決不能借機加快林地林木的流轉，抓緊時間撈一把。千萬不要與民爭利，不要天天講“三個代表”，到關鍵時刻就忘記了。

這次座談會的召開，進一步統一了大家的思想認識，明確了政策上的一些具體問題，推動了林業產權制度改革試點工作的順利進行。

7個縣的林業產權制度改革試點工作取得了非常好的效果。通過稅費減免，林農得到了實惠；通過落實林權，林農擁有了林地經營自主權，造林護林的積極性空前高漲；木竹經營改變了林業部門一統天下的局面，木竹價格真正實現了市場價。10厘米以上的杉木規格材每立方米的平均銷價比改革前提高了120元，每根毛竹的平均銷價提高了2.5元，增幅分別達到54%和52%。比如，銅鼓縣每根毛竹的價格由改革前的5元增加到10元，每立方米木材獲利由120元增加到270元；崇義縣的山林流轉價格由改革前的每畝40元上升到130元，人工林由每畝700元上升到1200元；黎川縣2004年冬2005年春造林2.8萬畝，比2003年增長了87%。許多歷史遺留的山林糾紛在改革中得到了妥善調解；森林火災大幅下降，生態環境更好了，促進了林區的和諧穩定。武寧林農說：“林改后，野花都多了，養蜂人也多起來……”

7個試點縣的林業產權制度改革試點工作開局很好。前一段的改革試點實踐也充分證明，省委、省政府制定的林業產權制度改革政策是符合林區實際的，是切實可行的。7個縣的林業產權制度改革試點工作，不僅為全省全面推開林改提供了經驗；更為重要的是，試點工作所取得的明顯成效，振奮了廣大林區的干部群眾，全省性的林業產權制度改革呼之欲出。

林業產權制度改革在全省推開

2005年4月，省委、省政府在南昌召開了全省林業產權制度改革工作會議，總結交流了7個試點縣的情況，對全面推開林業產權制度改革進行了部署。

省委書記孟建柱首先在會上作了動員講話。他強調，深化林業產權制度改革，是2005年省農村改革的一件大事，也是推動林業發展的一項重要舉措。我們要堅持改革的正確方向，深化對改革重要性的認識，切實維護廣大林農的基本利益，最大限度地調動林農發展林業的積極性，推動林業的大發展，努力取得生態效益、經濟效益和社會效益多贏。建設綠色產業，實現興林致富，最根本的要靠深化改革。他說，衡量改革成功與否，最終要看林業是不是有大的發展。一方面，要看森林資源總量是否增長，森林的質量是否提高，生態優勢是否不斷增強；另一方面，要看林業資源的利用效率是否顯著提高，林業的資源優勢是否轉化為經濟優勢，農民從林業中得到的收入是否有較快的增長。他要求各級黨委、政府要從全局和戰略的高度，自覺把這項改革擺到重要議事日程，加強組織領導，進一步轉變作風，把工作做實做細，確保林業產權制度改革的成功。

省長黃智權在會上講了話，他要求各級黨委、政府和各有關部門要從貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會的高度，堅定不移地推開林業產權制度改革，促進江西林業工作取得新的更大的成效。

我在會上做了總結講話，主要針對基層干部害怕林業產權制度改革會像上世紀80年代林業“三定”時那樣出現亂砍濫伐的擔心，以及林業產權制度改革操作中需要把握的幾個關鍵問題進行了強調。我認為第一個關鍵點就是要讓利于民。一定要把“兩取消、兩調整、一規范”的政策不折不扣地落到實處，不能以任何借口、任何形式收取任何費用，不要與群眾爭利，一定要還利于民。這是我們林業產權制度改革的根本出發點和落腳點。

第二個關鍵點就是要還權于民。要把還權于民貫穿于林業產權制度改革的全過程，從方案的制定到實際操作都要充分發動群眾、依靠群眾，要把林改政策原原本本地交給群眾，山分不分、如何分都由群眾說了算，堅決防止少數干部背著群眾暗箱操作。要堅持公開、公平的原則，制定方案前要張榜公布山林權屬現狀，勘界勾圖后要張榜公布林權落實的戶主姓名、座落位置和實際面積等，接受群眾監督，做到“兩榜定案”。要充分發揮老黨員、老干部和民間理事會的作用，有效化解各類矛盾和糾紛，為林改創造和諧穩定的社會基礎。

第三個關鍵點就是該分的要分、該統的必須統。將集體山林分山分股到戶，明晰產權，對此我們必須堅定不移，不能含糊；但決不能一分了之，該統的必須統。林政管理要進一步加強，堅決打擊亂砍濫伐，切實維護好林政秩序；森林防火工作不能放松，要堅決杜絕和減少重大森林火災事故的發生；要加強病蟲害的防治工作。各級黨委、政府和林業主管部門，要理直氣壯地抓好這幾項“統”的工作，只有這樣，才能確保林業產權制度改革順利進行。

這次會議之后，林業產權制度改革在全省全面推進。各地“三級書記抓林改”，各部門齊抓共管。市、縣均成立了林改領導小組，林業重點縣由黨政一把手擔任領導小組組長，鄉（鎮）、村兩級分別由鄉（鎮）黨委書記、村支部書記擔任林改領導小組組長，形成了縣、鄉、村三級書記抓林改，黨政有關部門齊抓共管的良好局面。各級各有關部門自覺服從服務于林改工作，密切配合，各司其職，形成合力。特別是各級林業部門的同志，積極工作，主動擔責，真正起到了參謀、組織、督促、指導和質量把關的作用。省林改領導小組從林業部門抽調上百名精干人員，分成9大片55個林改督查組，深入所有的縣（市、區）進行督查，市、縣兩級抽調了上萬名干部下鄉指導林改，為林業產權制度改革的順利推進并取得成功發揮了重要作用。

不斷下發指導性文件，是我們確保江西林改成功的一個重要舉措。為了防止一些地方借林改之機，低價轉讓森林資源，導致集體國有資產流失的問題，省林改領導小組下發了《關于林改期間暫停森林資源流轉的緊急通知》；為了切實做好有爭議山林的調處工作，下發了《關于切實做好山林權屬爭議調解處理工作的緊急通知》；為了確保林權證及時發放到戶，下發了《林業產權制度改革確權發證操作規范》；為了統一對林改中基層反映出來的各類問題的解決，下發了《關于林業產權制度改革若干問題的指導意見》；針對有的地方片面追求林改進度，必經的程序不經過，政策把握不準確，民主決策不規范，檔案管理混亂等問題，下發了《關于進一步強化林改質量管理的緊急通知》，等等。

隨著林業產權制度改革在全省的全面推進，原縣、鄉、村收取的各種費用的取消，基層反映經費困難的問題越來越突出。2004年在銅鼓縣召開的林業產權制度改革試點工作座談會上我說過，先要顧到群眾這一頭，堅決取消各種收費，基層存在的困難留給政府解決。但是如何解決，我在全省林業產權制度改革大會上沒有細說。我私下給劉禮祖同志交了底：省財政用于我省提前免除農業稅的3億多元轉移支付資金，在全國取消農業稅后，中央財政會如數補給，我會建議省委、省政府將中央財政補給的這部分資金用于林業產權制度改革。林業產權制度改革在全省推開后，我想這項政策已經到了該出臺的時候了，于是我將這一想法報告省委書記孟建柱和省長黃智權，并建議每個鄉（鎮）補10萬元、每個村補1萬元。全省大約1800個鄉（鎮）、18000個村，總共需要資金3.6億元，與取消農業稅后中央補給的轉移支付資金差不多。孟書記和黃省長當即采納了我的意見。黃省長在一次大會上宣布了這個決定，得到參加會議的縣委書記、縣長的長時間的熱烈掌聲。農村稅費改革中取消提留統籌、免除農業稅和農業稅附加后，由中央轉移支付補助了每個村2.5萬元，省財政給每個村補助了1萬元，加上這次林改中給每個村再補1萬元，這樣中央和省兩級財政給每個村的直接補助達到了4.5萬元，這不僅在中部各省而且在全國也是補助最多的。取消各種收費給村里帶來的運轉困難由此得到了比較好的解決，確保了林業產權制度改革的順利推進。

通過這次改革，江西的廣大山區發生了翻天覆地的變化，煥發出新的勃勃生機。林農經營林業的負擔大幅度減輕，來自林業的收入顯著增加。2004年，全省林業產權制度改革政策性讓利7.52億元，農民人均林業增收23.5元；2005年讓利11.27億元，農民人均林業增收84.5元；2006年讓利14.61億元，農民人均林業增收120.4元。全省林業稅費負擔由改革前的56%下降到2006年的12%。據省統計局調查，江西農民的人均林業純收入2005年為370.26元，比2004年增長33%；2006年增加到490.7元，比2005年增長32.5%。

通過林改，林木、林地流轉價格普通上漲，森林資源大幅度升值。杉木售價在改革前是每立方米340.88元，改革后漲到524.78元，漲幅為50.4%；毛竹售價由原來的每根5.31元上漲到9.53元，漲幅達79.5%。荒山流轉價格由改革前的平均每畝50元上升到120元，高的達到200元，平均升值140%；杉木林的流轉價格由每畝600元上升到1300元，高的超過3000元；毛竹林的租賃年租金由原來不到14元上升到50多元。據測算，全省林木林地的經濟總價值由改革前的1367.48億元上升至改革后的2032.56億元，增值幅度達48.6%；林業總產值由2004年的307.1億元增加到2006年的483億元，增值57.3%。

通過林改，林農造林管林的意識明顯增強，社會各界的造林積極性空前高漲。過去那種只管砍樹不管種樹、砍一年算一年的狀況得到了根本改變，原來“千把柴刀砍樹，”現在是“萬把鋤頭種樹”，將山林作為“綠色銀行”來經營的理念逐步深入人心，造林致富成為山區農民的新選擇。許多外出務工人員也紛紛返鄉投入林業開發。據統計，林業產權制度改革后，江西有40多萬外出務工人員返鄉經營林業。同時，林業產權的明晰，顯著降低了林業的開發成本，激發了社會各界投資造林的積極性。2004年冬2005年春全省完成造林面積329萬畝，2005年冬2006年春完成造林面積333.5萬畝，2006年冬2007年春完成造林面積352.4萬畝，連創歷史最好水平。其中個體私營企業投資造林的面積占到全省造林面積的80%以上，民間投資超過了國家投資。我省原計劃“十一五”期間造林700萬畝，2006年和2007年一季度就差不多完成了700萬畝，五年計劃兩年就完成了。民間投資的增加，使得政府能夠騰出更多的資金來加強生態建設。從2005年起，江西啟動了省級生態公益林補助項目，由省財政安排5000萬元，用于生態公益林的保護和管理；市、縣財政也根據財力，每年安排了一定數額的公益林補助資金。2006年，江西將尚未納入公益林補償范圍的1000余萬畝生態公益林納入了補償范圍。這樣，全省5100萬畝的生態公益林就全部納入了補償范圍；補償標準也由2005年的每畝5元/年提高到了2006年的每畝6.5元/年；省財政為此新增投入資金1.28億元，全年投入資金達1.78億元。

林業產權制度改革還化解了很多過去連司法部門都難以解決的山林糾紛，促進了林區的和諧穩定。全省在林改前積存的山林權屬糾紛有6.66萬起，爭議面積達549萬畝，在林改中共調處了山林權屬糾紛6.28萬起、面積508萬畝。從2004年林業產權制度改革試點開始，全省沒有發生大規模的群體性亂砍濫伐事件，違章運輸木材案件、森林刑事案件、森林火災起數大幅下降。過去的山林權屬不明，集體山林人人有份卻又人人不看護，一發生火災，常常是“山上失火，群眾觀火，干部救火，領導發火”。林改后森林火災下降，2005年，全省的森林火災發生起數和受災面積分別比2004年下降了56%和74%；2006年又分別比2005年下降了63%和76%。

林業產權制度改革，贏得了廣大林農的交口稱贊！

林業產權制度配套改革

分山到戶后，如何改革傳統的木竹采伐管理方式，做到既滿足群眾需要，又防止出現亂砍濫伐？如何加強森林的病蟲害防治及森林防火？如何進一步規范山林資源的流轉？如何防止林農負擔反彈？如何提高林業產業效益，增加林農收入……這一系列問題都要靠配套改革來解決。因此，在全省全面推開林業產權制度改革的同時，省委、省政府要求7個試點縣開展配套改革試點，為全省林業產權制度配套改革探路。

崇義縣縣長曾凡根據我的要求回縣里抓配套改革，工作出了成效。于是2006年5，在崇義縣召開了林業產權制度配套改革現場會。8月，省林業產權制度改革領導小組下發了《關于推進林業產權制度配套改革的意見》，對配套改革的基本原則、改革內容、目標等作了明確規定。

配套改革的基本原則就是堅持穩定林權、發展林業、保護生態、穩步推進；改革的內容主要是在分山到人的基礎上，加快“六大體系”、“一個中心”的建設，“六大體系”即森林資源管理體系、林業產業體系、林業投融資體系、林業科技服務體系、林業政策法規體系、林業保障體系，“一個中心”就是林業產權交易中心；目標是逐步形成責權明確、規范有序、運轉高效、保障有力的新型林業管理和運行機制。

在林業產權制度配套改革中，各地大膽實踐，創造了很多好的經驗。有的著力建立新型的林業管理體制和機制，對基層林業機構進行了改革；有的積極探索保護森林資源、發展綠色產業的新路子，多渠道引進社會資本投資林業，引導林農開展合作經營。在這場林權改革中，林農是推進林業產權制度改革的主體，也是配套改革的主體。許多好的經驗、好的做法都是林農在實踐中摸索和創造出來的。

全國林權制度改革現場會在江西召開

江西省的林業產權制度改革是成功的，不僅得到了全省廣大干部群眾的認可，也引起了中央領導、中央有關部門、各省市及專家學者的廣泛關注，先后有20多個省市來我省學習考察林改。國家林業局的局長、司長多次來我省調研，一致肯定江西林改是在試點基礎上有序進行的，因此較成功，值得推廣。國家林業局局長賈治邦說：“江西林改為全國作出了榜樣”。中央黨校教育長李興山帶領幾位專家來到江西專門調查林改，在2006年2月發表的《我國農村改革的又一重大突破——江西林業產權制度改革調研報告》中寫到：江西林業體制改革的實踐表明，深化林業體制改革是進一步深化我國農村改革的一個重要組成部分。這一改革，不但從范圍上說由種植業推進到林業、由平地推進到山區、由主要以產糧為生的農民推進到主要以林為生的農民，而且從深度上說由承包制推進到全面的產權改革、由單純的農村改革推進到政府職能轉變和行政管理體制改革，因此它實際是我國農村改革的又一重大突破。全國政協副主席羅豪才在江西調研林改時指出：林權制度改革是通過解決“三林”（林業、林區、林農）問題來促進“三農”問題解決的又一次重大制度創新，為推進林業發展和社會主義新農村建設開辟了一條新途徑。林改過程中，新華社、人民日報、中央電視臺、中央人民廣播電臺、香港鳳凰衛視等新聞媒體，對江西的林業產權制度改革作了多次報道。

2006年3月全國人大會議期間，中央政治局常委、國家副主席曾慶紅同志參加江西代表團審議政府工作報告，聽到代表發言談到江西林改情況后，高興地說：“江西的林業產權制度改革為老百姓辦了一件大好事。”

2006年8月25日，全國集體林權制度改革現場經驗交流會在江西召開。國家林業局局長賈治邦主持了會議。中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉出席會議并發表重要講話。各省（自治區、直轄市）分管林業的領導和林業廳局長參加了會議。會議期間，與會代表參觀了泰和縣橋頭鎮石壁村及遂川縣衙前鎮上芫村林改現場。

回良玉副總理在大會上做了熱情洋溢的講話。他深刻闡述了為什么要召開這次集體林權制度改革會議，為什么在這個時候召開這個會議，又為什么選擇在江西來開這個會議三個問題。他的講話，把林權制度改革的重大意義，林改是推進社會主義新農村建設的應有之義，在全國推廣江西林改經驗等問題講得淋漓盡致，言辭中充滿了對江西林改的贊揚，充滿了把江西林改經驗推向全國的期望。他明確提出了把握集體林權制度改革的幾個重大問題，提出要切實加強對集體林權制度改革的組織領導。他要求全面落實科學發展觀，緊緊圍繞發展林業、振興林區、富裕林農的目標，明晰產權、放活經營、減輕稅費、規范流轉，積極穩妥地推進集體林權制度改革，進一步解放和發展農村生產力，促進林業又快又好發展，為推進社會主義新農村建設、構建社會主義和諧社會作出應有的貢獻。

現場經驗交流會召開的前兩天，回良玉副總理還深入江西省新干縣神政橋鄉橋頭村委會水南村、泰和縣橋頭鎮石壁村，實地考察了林改情況，詳細了解了林改流程，認真聽取基層干部和群眾對林改的反映。

水南村是個山區自然村，有31戶人家。2005年林改春風吹遍山村，全村429畝林地全部分山到戶，村民造林育林的積極性高漲。回良玉沿著山間小道，穿行在長勢喜人的果園和郁郁蔥蔥的杉樹林，與林農親切交談，仔細詢問山林的收益、管護情況。當得知村民收入的60%以上來自林果業時，他十分高興。回良玉說，林業直接關系到山區、林區老百姓的切身利益，要把放活與管理有機結合起來，把長遠效益與當前效益結合起來，堅持讓利于民的原則，確保農民得到實惠。林業關系著國家的生態安全和經濟社會可持續發展，推進集體林權制度改革，要把管護森林資源與農民自身利益直接掛鉤，變少數人管理為多數人護林，確保生態受保護。

在石壁村，回良玉向村干部仔細詢問了林改的實施方案和流程情況，查看了村民的林改檔案記錄。村干部介紹說，整個林改村里都按照政策的要求，把決策權完全交給群眾；技術人員走遍山里的溝溝叉叉，把四址界線用地形圖勾繪出來，進行了“三榜”公示；現在家家戶戶都領到了林權證，群眾把自己的山場當作菜園來種，把山上的林木當作搖錢樹來管，外出打工的村民也陸續回來搞林業了，全村上下形成了一股造林、管林、護林的良好氛圍。在村民曾昭機家，回良玉翻看了他家的林權證，詳細詢問了集體林地包產到戶的具體方法、林改前后收入的變化以及村小組在林改中的作用等情況。曾昭機告訴回副總理，他家4口人，這次林改分得80多畝林地，簽了字、畫了押、發了證，心里托了底。他欣喜地說：“黨的政策好啊，林改真是改到了我們農民的心坎上了，去年我家收入有5萬多元。”回良玉副總理高興地說：“請大家放心，好政策決不會變，好政策只會越來越多！”回良玉副總理指出，集體林權制度改革最重要、最核心的內容，就是要對林地和林木進行確權。你們這項工作做得越明確、越細致越好，這個基礎打牢了，改革才能夠最大限度地取得成效。在推進林權制度改革過程中，還會出現不少新的情況，群眾還會創造出許多新的經驗，要注意引導好，用較少的人力、較少的投入，創造最好的效益。

全國集體林權制度改革現場經驗交流會的勝利召開，為江西省的林業產權制度改革注入了新的動力，指明了前進的方向。

到2006年底，江西省林業產權制度的主體改革基本完成，配套改革取得了明顯成效。全省的林權證發證率達到60.5%；在全省的1.36億畝集體林地中，已分山到戶的面積達1.21億畝，分山到戶率為82.5%，絕大多數老百姓都分到了山林。有31個縣建立了林業產權交易中心，12個縣開展了林權抵押貸款業務；累計組建各種民間林業協會3283個，參與農戶63.87萬人；建立了107支森林消防隊；市、縣兩級共完成了386家森林企業的改制工作，改制面73.5%；完成了5家省屬林業企業的改制任務；林改后，林業行政單位進了財政，納入財政預算的人員達95%以上。

林業產權制度改革，為江西省廣大林區插上了騰飛的翅膀，林業經濟一路高歌，森林資源持續增長，生態環境日益改善，林農收入不斷增加。在2006年底開展的省第十一次黨代會以來五年“十件有影響的大事”評選活動中，“全省森林覆蓋率達到60.05%”排名第4。

溫家寶總理視察江西林權制度改革

2007年4月，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶，剛剛結束對日本的歷史性訪問，便率國務院有關部門的負責同志親臨江西視察和指導工作。兩天中，溫總理馬不停蹄地先后深入江西省德安縣、共青城、武寧縣、永修縣、南昌縣的部分鄉村，與農民直接交談，詳細了解統籌城鄉發展、社會主義新農村建設、集體林權制度改革、農業生產和農民生活等情況。

溫總理十分關心江西林業產權制度改革的進展情況。4月20日下午，他沿著蜿蜒起伏的山路，驅車一個多小時，來到了武寧縣羅坪鎮長水村。長水村近2000人，人均只有7分耕地，而林地人均有70畝。

溫總理先走進林間，摸著參天的百年大樹，看了又看，心里特別高興。在村口的空地上，村民們坐在長條板凳上，親熱地把總理圍在中間。幾米開外生長了300年的紅豆杉巍然屹立，放眼望去一片翠綠。

溫家寶拉著村支部書記余錦冰的手問道：“集體林權制度改革后，村里有哪些新變化？”

余錦冰回答：“我們村的山林都實行了林權制度改革。2004年底開始，動手比較早。最大的變化是‘山定權、樹定根、人定心’。”

溫總理聽后高興地說：“這三句話說得好！一定要寫到報紙上。這是最高概括。關鍵在‘人定心’，‘人定心’才知道愛護林子、發展林業。”

村民們連連點頭：“人心定，我們林農吃了一顆定心丸。”

余錦冰對溫總理說：“現在農民對于自己的林地特別上心。造林、育林、防火的事，不用催促，抓得很緊。清明節上山祭奠，都要提著水桶。林改后，減免了稅費，農民的收入也大大提高了。”

“過去一根毛竹收入5元錢，現在能收入12元，每人增加收入將近300元。林地真正成了農民們的‘綠色銀行’。”村民組長何光遠為溫總理算了筆收入賬。

墻上的宣傳欄里，寫著林權改革的各項政策。溫家寶總理對余錦冰說：“你不要看宣傳欄，能給我講一講說的是什么？”看到總理在考支部書記，大家都會心地笑了。余錦冰說，2007年下達到長水村的木材生產計劃指標是1150立方米。分配這個計劃，要走四道程序：村民自己申報，村干部評定，張榜公布，大家認可后上報批準。這樣互相監督，可以做到公開、公正。

村民嚴明禮拿來了自己家林地的林權證和地形圖。溫總理認真翻看林權證后說，這上面的話，體現了物權法的精神，林地的使用權是受法律保護的，任何人不能侵犯。

打開地形圖，溫總理問嚴明禮，你看得懂嗎？嚴明禮搖了搖頭。指著地形圖上的圈圈，曾經長期從事地質工作的溫總理教村民們看圖，“這是等高線，看得時間長，就能夠把圖上的山看立起來。”

在聽完村民們的情況反映后，溫總理說，中國70%以上是山地。集體林權制度改革如同土地家庭承包改革一樣，在山區、林區具有歷史性的意義。改革調動了農民的積極性，使山更綠、水更清、環境更好，農民的收入更多。要下決心加快推進。

這天晚上，溫總理還在武寧縣賓館主持召開了有縣、鄉、村干部和農民代表參加的座談會，聽取他們對農業和農村工作的意見。溫總理強調：國家目前實行的一系列支農惠農政策不僅不會變，還要“鞏固、完善、加強”。鞏固，就是不能動搖；完善，就是根據需要，不斷增添補助種類；加強，就是補助的錢還要增加。溫總理接著說，“農民富、國家安，這是個真理。農民富了，可以擴大內需，這是我們的特殊國情，任何國家都不能比。農民富了，整個社會才能進入小康。我們要把政策更多地向農村傾斜，把投資更多地向農村轉移，真正讓農民富裕起來。”博得農民陣陣掌聲。

第二天，溫總理離開武寧前，題“山水武寧”幾個字，表達了對江西林改的肯定和希望。

回到南昌，在聽取省委、省政府匯報后的講話中，溫家寶總理特別強調，要用更大的決心和力量推進集體林權制度改革。他說，對于林權制度改革的意義，我們必須有充分的認識。我們國家是個多山的國家，全國林業用地面積是43億畝，其中集體所有林用地25億畝，約占60%。林權制度改革既增加了農民收入，又加強了山林管理，使村莊面貌發生了巨大變化。我這次去的那個村子，原來農民收入只靠7分地，現在多了70畝林，農民生活能不變化嗎？過去管護還得雇人，還得組織力量防火，現在農民自己會操心，還向政府提出要建防火隔離帶。我們只要規定好那些林子做什么用途，給予一些合理的采伐指標，實行公開、公正的評定，農民是非常高興的。這就是給予農民經營權和受益權。現在是說使用權50年不變，50年不變也好、70年不變也好，就是長期不變。只有長期不變，才能做到“人定心”。土地承包經營責任制，使全國農村面貌發生了翻天覆地的變化。搞好集體林權制度改革，也同樣會給山區、林區帶來深刻和巨大的變化。他希望我省全面調查和認真總結經驗，把集體林權制度改革推向前進。

溫總理對江西林業產權制度改革的肯定和希望，進一步振奮了全省人民深化林業產權制度改革、加快發展林業產業、建設社會主義新農村的豪情壯志和必勝信心。

江西的林業產權制度改革，不僅走向了全國，而且走向了世界。2007年6月6日至7日，參加“2007年發展中國家林業管理官員研修班”的全球40多個發展中國家的68名林業官員，來到江西省考察林業產權制度改革工作，對江西林業產權制度改革和林業發展給予了充分肯定，認為很有借鑒意義。

回顧江西省以產權制度改革為核心的林業改革歷程，從2004年在7個縣先行試點，到2005年在全省全面鋪開，再到2006年啟動配套改革，2007年深化配套改革，一環緊扣一環，一步緊跟一步，穩步推進，不斷深入。林業產權制度改革，極大地解放了林業生產力，保護和利用了資源，優化了生態環境，林改的成功，如同在原有的丘陵山地上“再造了一個江西”，青山綠水間孕育出綿延的金山、銀山。但我也清醒地認識到，一個新的體制機制的構成和完善是一個漫長的過程，如何進一步強化各級黨委政府的責任，林業主管部門如何進一步加強林權管理，怎么樣更好地建立起依靠和充分發揮廣大林農管林護林的長效機制都還需要進行長時間探索，而且要隨著時間的推移、情況的變化，不斷完善。我相信，在科學發展觀指導下，林業發展的前景會更加美好。○

責任編輯 梅 宏