和諧發展中的貴州城市反貧困戰略思考

摘要：作者對和諧發展進程中的城市反貧困思路與重點內容進行了思考，提出了“區域經濟增長+公平+能力”的反貧困戰略的邏輯思路，從區域經濟增長、人力資源開發與發展能力培養、勞動就業、健全社會保障和社會救助體系、完善扶貧保障體系等多方面思考了構建城市反貧困基本框架。

關鍵詞：城市 反貧困戰略 扶貧體系

在新的歷史時期，研究城市的和諧發展和新時期的城市扶貧戰略時，應全面落實科學發展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，充分體現“以人為中心、公正與公平、可持續發展”的基本價值取向，遵循“區域經濟增長+公平+能力”的反貧困戰略的邏輯思路，打破城鄉制度藩籬，創新扶貧制度，從區域經濟增長、人力資源開發與發展能力培養、勞動就業、縮小城鄉差距、健全社會保障和社會救助體系、合理調節收入分配以及完善扶貧保障體系等多方面構建城市反貧困框架，形成政府扶持、社會互助和個人自救的脫貧模式，推動城鄉統籌的綜合扶貧體系的建立，以達到減緩貧困的目標。

1、以區域經濟增長逐步緩解區域性貧困

區域發展政策和措施具有比國家經濟發展政策更為具體的反貧困含義和目標，由此可以被認為是直接的“反貧困戰略”。緩解區域性貧困問題，需要加快區域經濟發展。只有生產力的不斷提高，國家經濟實力不斷增強。可供分配的“蛋糕”才會更大一些，每個人得到的東西才會多一些。同時，區域經濟發展應該是有利于貧困群體的收入增長，為其提供更多的增收機會。

(1)大力發展城市經濟。加速城鎮化是城市經濟長足發展的根本之路。城市除了提升工業化水平外，還應該把第三產業的發展提高到城市化、工業化的重要位置，發展商業、飲食業、旅游業、家庭和社會服務業等，發揮第三產業成為貧困人口脫貧主渠道的作用，提供更多的就業機會。

(2)促進國有企業現代企業制度建設。加快現代企業制度建設，提高企業效益，盡快縮小國有企業的虧損面，減少停產、半停產企業，積極進行結構調整、產業升級和機制轉換，努力提高企業的科學技術和管理水平，使企業的經營狀況逐步好轉，以進一步擴大就業和增加企業職工收入，緩解城市企業職工的貧困問題。

(3)大力發展非公有制經濟和中小企業。非公有制經濟和中小企業的發展壯大對于反貧困越來越重要，非公有制經濟和中小企業的發展彌補了國有經濟改組調整的空缺，政府要鼓勵貧困人口改變就業觀念，勇于進入非公有制經濟和中小企業就業。同時，采取適當的政策措施，創造有利于非公有制經濟和中小企業發展的法律、制度環境，完善非公有制經濟和中小企業的服務體系。大力發展非公有制經濟和中小企業，創造更多的就業機會。

(4)加快農村發展。從長遠的發展來說，推進城市化無疑是解決“三農”問題，增加農民收入，乃至實現農村現代化和全面建設小康社會的一種必然選擇。但就目前中國的現實狀況和城市化的特殊進程看，由于一些制度性障礙、舊的社會政策的路徑依賴及傳統習慣和觀念的影響。單靠城市化本身的自然發展，并不能解決“三農”問題。這需要加強農村本身的發展。目前，貴州農村貧困人口主要分布在國家確定的50個扶貧開發重點縣，以及貴州省確定的941個扶貧開發工作重點鄉(鎮)和13973個扶貧開發工作重點村。對這部分人口。只有進行區域性的開發，才能實現這部分貧困人口的穩定脫貧。區域開發性扶貧必須堅持以經濟建設為中心，在政府主導，全社會的共同參與下，引導貧困地區群眾以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，走符合實際的、有自己特色的可持續發展道路。區域開發性扶貧，首先要改善區域發展條件，包括加強基礎設施、農田水利設施、生態環境建設，集中連片開發與移民搬遷，加快城鎮化步伐。其次，區域開發性扶貧要著重于開發種植業、畜牧養殖業、特種經濟林產品、特色生物藥業、特色旅游業等特色產業。以產業化經營作載體來提高農民實施扶貧開發項目的組織化程度。

2、提高貧困人口的發展能力

貧困者的基本素質(受教育程度、健康狀況、社會參與能力)狀況決定了其獲得就業機會、先進技術和其他可能增加收入的機會的大小。通過向貧困者提供教育、健康、社會參與等社會服務可以增強他們在這方面的能力，這在世界各國已被確認為緩解貧困工作取得成功的關鍵因素。在城市反貧困的戰略中應該使人力資源的開發成為長期性的反貧困對策，具體到義務制教育、高等教育、職業教育、崗位教育、義務類培訓、輪訓的全方位人力資本形成中。

(1)建立教育援助。根據每個公民都享有義務教育的權利的原則，國家應該設立專門教育經費，對貧困群體子女實行免費教育，千方百計保證適齡青少年入學，創造條件使其接受更高層次的教育和培訓，這可以從根本上消除貧困并且可能避免或者減少新的貧困產生。政府應建立教育援助或者教育補償制度，為城市貧困群體及其子女提供公平的受教育機會和競爭機會，防止貧困的代際傳遞。積極改善農民工子女學校教學條件，為在城市地區打工的農民工子女提供平等的就學條件，可以考慮對招收農民工子女的城市中小學給予專項財政補貼。對非義務教育的城市貧困家庭子女上學難的問題要給予特殊政策，大幅減少或全免貧困家庭子女上公辦大學、職業學校的學費，并由國家補助方式鼓勵銀行給貧困學生的生活費貸款。進一步加強對貧困勞動力人口的職業培訓，確立以職業技術教育和在職培訓為重點的教育發展戰略，全面提高勞動者就業競爭能力和素質。

(2)培育社會參與能力。加強貧困居民的家庭文化建設引導貧困家庭養成積極健康的生活態度和消費方式鼓勵貧困者發揚艱苦奮斗和自強不息的精神，引導其成員養成積極、健康的生活態度和消費方式，拓寬社會成員參與社區公共生活的渠道，調動參與熱情，增加政府在決策社區公共事務過程中的透明度，改善社區公共福利設施，完善社區生活體系。

(3)提供家庭問題咨詢服務。提供家庭問題咨詢，主要是為幫助低收入群體適應現實生活。應為低收入群體提供家庭關系方面的咨詢，幫助他們調解夫妻關系和上下代之間的關系。應向他們傳遞人際關系和家庭關系技能，增加對人際關系的敏感性，增強人與人之間的互相理解，促進家庭關系的和諧。要提供知識和行為方式，幫助貧困者克服暫時的困難，共渡難關。應幫助勞動者適應下崗失業后的生活，進行合理的心理調試，克服恐慌和焦慮，尋找出路，建立安全感，避免犯罪。

(4)實施城市參與式扶貧。參與式扶貧模式是80年代以來興起的一種新型扶貧模式，目前參與式扶貧已成為反貧困制度創新中的一個重要方面。有關研究表明，在參與式扶貧模式中，貧困人口由被動的受益者變成了發展決策者，政府變成了啟動支持者，專業人員則同樣成為了扶持者。這樣就使援助發展過程發生了根本的變化：傳統方式的政府利用專家的決策轉變成了貧困人口決策為主的自主決策型；發展實施也由政府與技術人口主導實施轉變成了貧困人口實施為主，政府、技術人員支持參與的參與型；發展活動的監測與效益的評估也轉向以貧困人口為主。參與式扶貧模式使貧困戶可以真正感到自己擁有自主權益，使他們珍惜的來自外部的機會和資源。

3、實施積極的就業優先政策

解決低收入群體問題的根本出路是使失業人員再就業。因此，應堅持以人為本，通過政策干預而協調經濟增長與就業關系，擴大城市就業機會和提高城市貧困人口利用就業機會的能力，在就業服務和職業培訓等方面向貧困群體傾斜，通過就業援助讓城市貧困人口獲得一份有收入的工作，從而緩解貧困。

(1)加大再就業扶持力度。一是在企業破產、關停并轉時，把職工安置納入社會統籌規劃并實現就業觀念上的根本轉變，即由過去依靠國有經濟安置轉變到多元化、多渠道就業，由政府統包統攬就業轉變到充分發揮政府、企業、社會、個人的積極性，實現政府提供政策扶持、社會提供幫助服務、主要依靠勞動者個人努力實現再就業。二是設立再就業扶助金。對就業后處于“低保邊緣”的家庭以“再就業扶助金”的形式實施就業扶助，彌補就業工資低的不足，促進就業群體的“造血”機能，幫助貧困人口提高解除貧困的能力。三是促進靈活就業，減少靈活就業發展的制度性障礙。妥善解決靈活就業人員的社會保障問題，加快非正規勞動力市場的培育。四是以社區為依托重點開發支持性就業項目，針對“零就業家庭”、“4050”群體、“低保邊緣家庭”等特殊困難群體，進行“量體裁衣”式的就業項目開發，通過提供政策咨詢、信息傳送、職業指導、開發就業項目等服務，最終找到適合這些群體的就業項目進行幫扶。

(2)加強對貧困群體進行免費職業指導和職業介紹。以市場需求為導向，運用市場化的運作機制，通過優惠政策，充分動員和發揮社會各方面的力量來開展培訓，鼓勵技工學校、職業院校、民辦教育培訓機構開展有針對性、實用性、有效性的貧困人員培訓工作。培訓內容主要是勞動者在勞動市場上求職所需要的知識、技術，以及從事個體經營、開辦企業所需要的知識、技術、技能和經營理念。建立適應靈活就業的培訓機制，有針對性地對參加非正規就業的貧困者進行職業培訓。保障培訓各方(受訓方、培訓方、用人方)的合理利益，從制度上建立長遠、有效、高質量的培訓機制，轉變扶助對象無技能和低技能的現狀，增強自我發展和擺脫貧困的能力，從根本上解決就業困難問題。

(3)實施城市“小額貸款”扶貧項目。盡快在城市開展“小額信貸”扶貧和以合作為基礎組織貧困人口參與反貧困的試點工作。城市社區推行“小額貸款”扶貧項目有比較適宜的條件：相對農村人口而言，城市貧困人口素質高，居住集中更易于組織；城市金融組織體系更完備，社會化服務的條件和水平更高；小額貸款用于小商品的生產和加工及進入商業流通領域能更快更好地增值，實現其效益。因此，“小額貸款”可以對城市下崗、失業人員再就業提供極其有力的支持和保障，并有可能對城市反貧困的制度創新生產極其深刻的影響。

4、建立健全社會救助制度體系

構筑適應社會主義市場經濟發展的城市社會救助體系，要以加快構建以最低生活保障為基礎，以醫療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，通過各方努力，逐步形成城鄉一體化、組織網絡化、管理制度化、服務社會化、保障法制化、與經濟社會發展水平相適應的覆蓋城鄉的新型社會救助體系。

(1)完善社會保障制度。首先，完善城市最低生活保障制度。城鎮最低生活保障制度作為社會安全網的最后手段，應該擴大這項制度的覆蓋面。不能只保城市中原有的“三無”民政對象，必須對符合保障條件的在崗、下崗職工、失業人員、退休人員、流動人口等各類人員都給予保障，而不論其身份、地位、有無職業，都應一視同仁，以體現低保制度的全面和公正，真正解決城市所有特困人口的基本生活需要。要根據經濟發展水平及時調整保障標準，規范申請、評議、審定程序，嚴格按家庭實際可支配收入核定收入，將符合條件的城鄉困難群體全部納入保障范圍，做到應保盡保。第二，完善社會保險制度。各種社會保險制度越完善，預防各種社會風險的機制越健全，最低生活保障制度的壓力就會越小，社會成員享受的保障水平才會越高。因此，要構建一個融失業保險、醫療保險、養老保險、社會福利和最低生活保障于一體的社會保障體系，并使這一體系涵蓋整個城鎮居民。進一步推進“社會化管理”式的養老保險制度改革，解決養老保險基金的資金缺口問題，確保離退休職工養老金的按時足額發放，使離退休職工盡快擺脫貧困。擴大“社會保險補助”優惠面，將非正規就業納入社會保險范圍，解除貧困再就業家庭的后顧之憂。第三，加強社會救助與社會福利、慈善以及社會保險、再就業、教育救助、住房救助、司法救助、開發式扶貧、生活用煤補貼等制度的銜接，幫助困難群眾解決影響他們生活的特殊困難。第四，要探索建立健全城市居民基本生活消費品價格變動應急救助預案制度，實施城鎮低保家庭基本生活消費品價格上漲動態補貼制度。

(2)建立醫療救助制度。繼續完善多種形式的貧困人口醫療救助，包括減免醫療費，創立福利醫院或慈善醫院，建立大病醫療救助基金。實施專項醫療補助，開展團體醫療互助、慈善醫療救助，以低于服務成本的價格為貧困人群提供低費用的醫療服務，醫療機構的成本虧損通過醫療救助資金給予補償。除此而外。要建立貧困醫療救助的穩定籌資渠道和可持續性籌資機制。應以中央和各級地方政府財政投入作為主渠道，建立起確實能夠發揮作用的貧困人口醫療救助系統。同時，輔以其他途徑的社會支持，如社會捐助、發行彩票、社會義賣等，用于貧困人口的醫療救助。實行政府資助和社會籌集相結合的原則，建立針對解決貧困人口醫療費用問題的醫療救助基金，各級政府可按城市低保總支出數額的一定比例建立醫療救助基金，各單位也要從工資總額中提取一定比例，設立醫療救助專項基金。通過與社會保障稅同步征收的形式籌集資金，使醫療救助資金，的籌集制度化。另外，加強社區衛生服務中心及服務站、廉價醫院、廉價門診的建設，努力使這些醫療機構成為價廉方便并能提供較好服務的、為基本醫療保險托底的基層衛生組織。

(3)建立住房救助制度。切實降低地價過高、房地產的開發建設成本過高、稅費負擔過重、貸款利息過重和利潤率過高等住房開發成本。讓開發商擁有更多的降價空間。促使開發商調整住房產晶結構，對建造中小戶型、中低價位普通住房給予優惠政策支持。大力發展二級住房市場和租賃市場，以優惠的補貼政策引導房地產開發商、私營企業營造公共住房，面向低收入家庭出租經營。加快完善房地產中介市場規則，進一步搞活住房二級市場和租賃市場，使低收入人群的購房、租房渠道不斷拓寬。穩步擴大廉租住房制度覆蓋面，對困難群眾住房提供救助。對無力購房的城鎮困難家庭提供廉租住房，對已租住公房的城鎮困難家庭給予租金優惠。針對貧困家庭中赤貧家庭。政府應通過提供貼租的方式保證其住房。對低收入家庭發放住房補貼或者給予稅收優惠。

5、建立健全社會互助機制

從當前來看，建立社會救助傳導機制，必須按照政府主導與社會參與相結合的原則，充分利用社會資源，動員社會力量。大力推進社會互助和社會服務。

(1)持續開展經常性的社會捐助工作。要積極鼓勵民間機構和私人興辦慈善事業，充分利用其解決特殊困難針對性、靈活性強的特點，參與推動社會互助事業的發展。各級政府要做好監督工作，使慈善機構籌集的社會捐款和物資真正用于低收入困難群體的教育、培訓、就業和生活救濟以及社會福利事業。用于建設再就業培訓基地、希望小學、養老院、兒童福利院等專項捐款和政府的專項補貼，要專款專用，不能挪作他用或任意改變使用方向。要進一步發展和完善全省的慈善機構，慈善工作要深入到城鎮社區和鄉村。要鼓勵高收入群體用遺產、捐款、贈款、積蓄組建各式各樣的慈善基金或慈善基金會，支持社會公共福利事業和公益事業，改善貧困地區的投資環境和生存環境。要繼續擴大社會福利彩票發行銷售，廣泛募集社會資金，支持社會救助事業的發展。

(2)發揮民間組織在扶貧中的作用。通過建立政府政策扶持和激勵機制，積極倡導社會團體與民間組織參與到社會救助工作中來，鼓勵非政府組織和民間團體參與低收入群體救助行動，著手探索采用競爭性的救助資源使用方式，使更多的民間組織成為由政府資助的救助項目操作者。強化扶貧中非政府組織的作用，尤其是福利性質的非政府組織對開發其它社會資源，有效吸納國際非政府組織的資源，形成對貧困人口的多層次立體交叉式的經濟支持。發揮民間金融機構在小額信貸扶貧方面能發揮特殊的作用，民間金融機構除貸款外，還可以為貸款客戶提供培訓、技術支持和銷售、社區發展等方面的專業服務，提高小額信貸的扶貧效果。

(3)構建和擴大貧困群體的社會支持網。以社區居委會為主要力量，通過加強鄰里的互動與溝通，幫助貧困人口構建鄰里支持網。充分發揮各級工會、共青團、婦聯、殘聯等社會團體和慈善基金會、紅十字會等組織的職能作用，開展各種形式的幫困扶貧活動，并使之制度化、規范化。充分挖掘利用社區的文化、教育、衛生等資源，建立和完善以機關、學校、企業、街道為依托和源泉，以公益、慈善機構為樞紐和軸心的社會公共服務網絡，為公益事業奠定更廣泛的社會群眾基礎，以多方面、多途徑解決低收入特殊群體的困難。發展壯大社會志愿者隊伍，為特殊群體提供更多的咨詢、關懷、照料和服務。建立和規范義工(志愿者)制度，使其活動逐步走向規范化、制度化、社會化。充分利用非政府組織的作用，將貧困人口納入到一定的社會組織體系中。最終形成政府、民間力量、鄰里親友、家庭成員內部等多方努力、共同救助貧困對象的社會支持網。

6、建立健全城市反貧困保障體系

即建立城市反貧困的法律、管理、資金、人力、信息化等保障體系。

(1)完善反貧困的法規體系。健全扶貧的法律保護體系，如加快制定國家反貧困法、城市貧困人口救濟法，通過立法形式。使國家和社會通過國民收入的分配和再分配。在城鄉居民因下崗失業或因疾病、傷殘、遭遇天災人禍而生活窘迫時，通過國家援助、法律援助和社會援助，保證滿足最低限度的生活需要。適時頒布和實施社會救助法案，出臺《社會保障法》、《社會救助法》、《最低工資保障法》。在政府規章和立法中，要進一步明確社會救助保障的基本宗旨、內容、標準、資金來源渠道及救助的方式、程序等。

(2)創新政府管理體制與機制。建立以政府為主干，政府組織、非政府組織(包括企事業單位、社會團體等)、科學技術機構、貧困群體等各方參與的扶貧決策體系，把政府、部門、社會的單一扶貧行為轉化為政府、部門、社會和貧困人口共同參與的反貧行動，并逐漸使扶貧組織方式從政府主導型向政府與非政府組織合作模式轉變。管理模式由各級政府和扶貧管理部門從直接進入和參與市場轉變到培育、規范、管理市場，從行政命令轉變到對基層的指導和服務上來。以“政事分離”為指導思想，建立獨立的扶貧工作事業機構，鼓勵和發展社區性、民間性的扶貧工作專業組織，競爭性地開展城鄉扶貧工作，政府只充當政策制定者、出資者和監督、管理者的角色，強化對貧困人口的目標管理。

(3)建立扶貧資金供給保障機制。扶貧作為政府的一項法定義務，其責任主體當然是政府，政府的財政投入應該是救助資金來源的主要渠道，為此應建立以財政投入為主、社會捐資投入為輔的籌資體系。一要按照建立公共財政的要求，逐年提高社會保障支出占地方財政支出的比重，加快建立城市扶貧基金。二是要加強社會救助資金的籌措。提倡社會互助和慈善賑濟之舉，減輕政府的負擔。充分發掘社會力量，拓寬救助幫困資金的籌措渠道，鼓勵社會組織和個人為社會救助提供捐贈、資助，所提供的捐贈資助全部用于社會救助，多渠道、多層次募集救助資金，增強社會救助能力。另外，要做好扶貧資金的宏觀調控和使用監督。

(4)加強扶貧監測體系與信息化建設。建立系統化、規范化的貧困監測體系，建立低收入群體數據庫，及時準確、科學掌握貧困人口總量、結構、動態特征等統計數據，以便為決策服務。積極推行城市扶貧辦公電子政務，抓好扶貧工作公用政務平臺的運用和扶貧工作信息數據庫建設。

(5)人力體系建設。加強扶貧人力體系建設是提高扶貧工作管理和服務水平的有效途徑。從當前來看，扶貧人力體系建設的重點是加強基層力量。一是各級政府應從實際出發，為建立扶貧工作機構，配備工作人員，安排必需的工作經費，以保障扶貧工作的正常進行。二是地方政府應為社區居委會創造工作環境和工作條件，落實生活待遇，建議對扶貧工作機構、人員編制、工作經費作統一規定，從上到下進一步理順工作體系。三是提高扶貧工作人員素質，對所有救助工作人員進行專業化培訓。培訓內容不僅是對扶貧的有關政策進行學習，還必須進行社會工作課程的培訓，強化職業道德教育，提高他們掌握政策和運用政策的能力和水平。

責任編輯：李 華