土地資源有效保護、優化配置與區域產業發展

摘要：從山東壽光市蔬菜產業發展面臨的土地資源瓶頸可以了解到，我國土地資源保護、配置和產業發展研究相互割裂的問題，借鑒國際經驗，在保障農民土地收益、消除政府對土地資源的征用與壟斷交易的基礎上構建土地資源的有效保護、優化配置以及產業協同發展的結構模型。

關鍵詞：土地；資源保護；優化配置；產業發展

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

The Effective Land Protection，Optimized Utilization and Regional Industrial Development

LU Zhong-hua1，LI Yue-yun2

(1.Business School，Linyi Normal University， Linyi 276001，China;

2.College of Economics and Management， Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)

Abstract:The bottleneck of Shouguang′s vegetable industrial development seperates the land protection， utilization and industrial development. The paper presents a structural model of these three matters by loaning the international experience. This can safeguard peasants′landprofits and avoid governmental land confiscation and exchange.

Key words:landprotection;optimized utilization;industrial development

一、問題的提出

土地資源保護是指保持土地資源的數量與質量不變或提高，而其配置則包括政府對土地的規劃以及政府、農民和企業對土地資源的使用，產業發展則指區域內所有產業，尤指農業和工業。土地資源的保護是優化配置和產業發展的前提，優化配置是土地資源的核心，而產業發展是土地有效保護和優化配置的出發點和歸宿。鑒于我國人口眾多、土地資源區域分布的極不均衡，土地資源的保護和配置一直是人們關注的焦點之一。

現有文獻對土地資源保護和配置的研究集中在土地征用、土地流轉以及區域內土地資源優化配置三個方面。錢忠好，曲福田（2004）、曲福田，陳江龍，陳雯 (2005)、錢忠好，肖屹，曲福田(2007)通過理論和實證研究表明我國現行的土地征用制度嚴重侵害了農民土地權益，農民和政府在土地征用上存在重大分歧，并提出相應的政策建議。葉劍平，蔣妍，豐雷（2006）、李曉云，張安錄，閔捷，高魏（2006）、馬育軍，黃賢金，許妙苗（2006）、陳永志，黃麗萍（2007）、邵景，魏朝富，謝德體（2007）、蔣滿元（2007）對我國土地流轉過程中存在主要障礙、土地流轉的內在動力和外部條件、農民土地流轉意愿的影響因素等問題進行深入研究，并提出建設性的意見。李永昌，單艷紅，聶宜民，諸葛玉平（1995）、張勃，李吉均（2000）、李曉青，胡東風，謝炳庚，蔣建良（2002）、劉紀遠，張增祥，莊大方等（2003）、彭補拙，高中貴（2004）、沈彥，劉明亮(2007)分別研究了我國不同區域層次，不同城市化、現代化和國際貿易條件下土地資源利用現狀、問題及其優化配置，提出了富有建設性的優化策略。

盡管現有研究對我國土地資源保護和配置進行了比較深入的探討，并據此提出了一些政策建議，但大多未能將土地資源保護、配置和產業發展統一起來，分析土地資源有效保護和優化配置的內在邏輯關系，分析產業發展與土地資源保護和配置的有機聯系。本研究重點分析上述三者如何內在地統一起來，相互促進，協同發展。這對區域經濟、社會、資源持續和諧發展，對于提高農民生活水平，具有重要意義。

二、壽光蔬菜產業發展中的土地問題

2007年3月，筆者對聞名全國的山東省壽光市的蔬菜產業進行了系統的調查研究，發現該市蔬菜產業面臨著突出的土地資源瓶頸，主要表現在三方面。

（一）地塊調整問題

土地分配時，由于土地等級不同，每戶分得不同等級、不同方位的地塊若干，形成土地資源分配的絕對化和事實上的細碎化；但是蔬菜大棚需要達到一定的種植規模，才能實現建棚成本和相應品種產量的最優化；從而，土地細碎和走向不同嚴重影響著菜農的收益，因此，人們積極要求對自己的土地進行調整，以提高效益。問題的關鍵是行政方式為主的調整不能滿足調整區域內大部分農戶的要求和愿望。

（二）土地質量下降問題

伴隨著壽光市蔬菜產業20多年的快速發展，區域內土地質量嚴重下降，土地板結狀況十分嚴重。據壽光市農業局提供的數據（如表1），該市土壤質量指數區域平均值連年急劇下降。更為嚴重的是壽光北部沿海地區，海水以每年90厘米的速度倒灌，已經造成了數千畝鹽堿地。

（三）蔬菜批發市場土地約束問題

在調查中，壽光蔬菜批發市場有限公司的管理人員告訴我們，該公司目前面臨的最大困難之一就是市場規模過小，不足以支撐公司的戰略發展——成為全國最大的蔬菜批發市場。這是因為批發市場公司資產的專用性相對高，一旦建立，很難進行轉移或另作他用；而且，由于壽光市的快速發展，批發市場已經處于城市的中心，規模的拓展及其困難，市政府根本沒有土地供給批發市場擴大規模。

上述問題的實質是土地資源保護和配置不但具有私人物品的性質，也具有公共物品的屬性，而且現代產業經濟在全球化和新技術創新的有力推動下系統性顯著增強，私人物品不能徹底離開公共物品而獨立存在或發展，反之亦然；當區域經濟發展到一定階段，土地保護和配置雙重屬性發展到區域資源和區域制度框架不能相互協調的程度時，就會以各種形式表現出來，這是區域經濟發展的必然性。

對壽光而言，土地問題歸結為：農民和企業的個體理性與區域土地資源的持續利用的矛盾；政府的經濟理性與區域土地資源的持續利用的矛盾；產業規模經濟與土地細碎化之間的矛盾。進一步，該問題則轉化為在現有的資源條件下，為實現資源可持續利用、產業發展，我國土地資源的利益相關者在現代市場經濟中如何進行土地利益分配的制度選擇和利益機制設計問題。

三、壽光土地資源保護、配置與產業發展的國際比較

雖然壽光政府通過各種形式不斷進行本市土地資源的調整或優化，但是收效甚微；每年因為土地問題農民上訪的事件從未間斷過，而且呈現出擴大趨勢。因此，對于土地資源保護、優化配置以及區域產業發展問題的解決必須在更高層次上進行探索、創新，尋找新的思路和突破途徑。

荷蘭是現代農業十分發達的西方國家，尤其是其蔬菜產業譽滿全球。以荷蘭為參照系進行土地資源保護、配置與產業發展的比較，可為我國提供借鑒。下面從三個主要方面比較中荷兩國在土地資源保護和配置以及產業發展的差異。

（一）法律制度

兩國都極其重視法律對土地資源的保護、配置作用，荷蘭土地管理法律體系相對完整成熟，先后出臺了《土地整理法》（1924年，后幾次修訂）、《農用地轉讓法》（1953年）等重要法律，為土地交易、基礎設施建設用地提供了法律和制度框架。中國初步形成了土地管理法律體系，在農民土地收益、政府土地征用以及制度的可執行性等方面有待于完善；中央政府一直堅持以最嚴格的土地管理制度保護優化我國土地資源的配置，但是13億人口和極其復雜的區域土地資源差異使中國土地資源的管理成本大大高于荷蘭。

以土地私有為主的荷蘭規定只有比較年輕、達到農業職業教育水平、有務農經歷、有一定資金的農場主才可以通過參加招標租賃國有土地；租期靈活，鼓勵投資。農場主65歲退休，可由一個孩子無償繼承；若無人繼承，土地收歸國有。由于中國農民基數龐大，只能在土地國有的前提下，分給每人一份土地，供其生存發展。

荷蘭政府很少的農業投資補貼只給予有競爭力的農場，并且規定退出農業經營的小農場可以得到津貼，但是它必須把土地售予別的農場或政府機構，以促進農業生產規模的擴大。近年來，中國政府逐漸增加對農業補貼。

（二）組織制度

組織制度對荷蘭農業的發展有重要的貢獻。生產者和加工廠商的各類組織（各種協會、合作社）承擔著通常由政府完成的許多職責（如制定質量標準并進行監督），政府為他們提供服務和指導。這些組織相互都有緊密的聯系，消除了農業生產部門與加工銷售部門的分割，減少了環節，提高了效率，這從根本上保證了農民的根本利益。中國的農民組織化程度近幾年雖然發展較快，但是仍處于初期階段，不能有效維護自己的根本利益。

（三）管理體制

荷蘭的農業決策是由農業、自然管理和漁業部共同完成的，其最大優點在于重視利益相關者（如政府、雇主組織、雇員組織、銷售商、出口商、加工廠商）的權利。在決策之前，由各方陳述各自的要求和意見，經反復權衡，互相妥協，最后達成一致。政府十分重視農業土地的質量審查監督，有效杜絕了土地買賣可能引起的土地質量惡化、塊地分割等不良現象。中國土地資源管理政出多門，急需完善。

四、土地資源保護、配置及產業發展的系統優化

（一）土地資源保護、配置及產業發展系統優化的條件

面對實際問題，借鑒國際經驗，根據現有的理論成果，可知土地資源有效保護、優化配置以及區域產業發展是宏觀和微觀、公共物品和私人物品的統一，外在的宏觀經濟現象和公共物品特征與內在的微觀層面的私人物品特征既相互獨立又存在緊密的相互聯系。它們統一于區域內的政府與農民、企業的產業利益短期的競爭性與長期的協同性。目前系統的矛盾突出表現在兩個方面：一是政府征地與農民土地資源收益間的矛盾，另一方面是農民、企業等微觀主體土地資源使用與保護問題。因此，必須對我國土地資源有效保護、優化配置和產業發展進行系統優化，促進矛盾的化解和解決。

1．切實保障農民土地資源收益

根據我國憲法，農民是我國基本組成部分，享有憲法和法律賦予的各項權利和義務。多年來我國農民為新中國的建立和發展付出了巨大的代價和犧牲，但是客觀形成的收入、教育、福利的城鄉二元結構，致使大多數農民無法享有應有的權利，無法分享新中國現代化的成就，很難融入到現代化建設中來。農民手中唯一的物質資源就是依法分得的數量很少的土地的使用權，這是他們生存發展的唯一物質支持。欲實現小康社會、保持國家的持續穩定與持續發展，必須切實保障農民應有的土地資源收益，使之在這一物質平臺上在社會的幫助不斷提高自身的自生能力。

2．取消政府對土地資源的征用與壟斷交易

在我國現行土地管理體制下，政府（尤其是地方政府）不僅為區域公共物品供給的需要可以對農民征地并進行補償，而且壟斷土地一級市場；由此導致我國地方政府征地的積極性極度膨脹，嚴重侵害了農民的土地資源收益以及區域和國家經濟的長期發展；多年后中央政府又必須承擔地方政府無度征地造成的嚴重后果。

就我國土地交易的實質而言，它是土地一定期限的使用權的交易；雖然土地資源的使用者變化，但是國家根據相關法律擁有所有權。所以土地資源的交易價格是其使用權轉換的補償，交易的結果不過是農民將國家依法賦予的土地資源的使用權換取了一定數量的貨幣；既然是國家依法賦予的權利，因此土地交易收益應該完全屬于權利的所有者，而不應按照現行的規則進行所謂的“補償”。

問題的另一面是政府為區域經濟社會發展供給公共物品所需要土地如何獲得。筆者認為政府應同其他使用土地的主體一樣按照市場交易規則進行。合法、理性的政府以稅收等方式獲得財政收入去支付區域公共物品的供給成本，而不應采取違法的方式依賴壟斷剝奪農民的土地資源收益增加財政收入或者直接獲取資源，這是因為竭澤而漁與持續發展是根本對立的。

尤其是現實中我國土地資源體制存在根本性轉變的必要性與可能性。表現在：社會需求由溫飽型向高質量的生活轉變，相應的政府根本職能由GDP的追求轉向高質量的服務，尤其是宏觀層次的服務；伴隨國家“持續、和諧”發展觀的基本確立，地方政府政績的評價指標體系也必將做出調整；目前，我國能源短缺、環境惡化、區域差距增大、國際競爭激烈等因素迫使各級政府更多的關注民生，關注農民利益；農民對自身命運的關心、對經濟社會參與能力的增強以及國家法律制度的日益完善，也能夠對政府行為形成強大的制約作用。

3．建立并完善農民土地資源收益和規范政府行為的保障機制

其一，制度保障。逐漸完善的土地資源管理法律制度是人們使用土地資源的根本行為規范，規范中明確保障農民的土地資源使用權收益，規范政府對土地資源的管理行為是農民根本利益最有力的保證。

其二，機制保障。農民土地資源收益的保證和政府征地制度以及政府對土地資源交易的壟斷行為的消除，需要相應的運行機制加以完善和保障。簡單、易行、操作成本最低的農民土地收益保護和訴求機制以及社會對政府行為監督機制是必須的。

其三，組織保障。一般地，人們對自己的利益最為關心。促進土地資源保護、配置以及產業發展的制度、機制距離目的的實現還存在相當的距離，恩賜或救濟職能發揮意識的作用，不可能從根本上解決矛盾；只有農民依法以有效的組織形式，與企業和政府以平等的身份參加到土地資源管理游戲規則的制定和土地資源規劃等各項事務中，才能夠真正實現對自己利益的保護。

其四，市場和政府的協同機制。中華民族的近代史告訴人們一個簡單的事實：國家和民族利益是最根本的利益。在利益相容與制衡原則下，實現資源使用的競爭與管制并行機制，其實質在于市場競爭和政府服務的有機結合。個體能動性的發揮是區域經濟社會健康發展的根本，而其前提是資源的有效流動或配置；一般情況下，市場競爭是保證資源有效流動的基本方式之一；但是市場并非總是正確的，“市場失靈”現象的存在需要政府這只“看得見的手”在市場的盲點實施管制以保證區域經濟社會有效運行。

4．產業發展與土地資源保護、配置的相互累積循環機制

土地資源保護、配置是產業發展的前提和基礎，而產業發展反過來也能夠促進土地資源保護和配置的深化和優化，三者共同作用形成區域土地資源與產業發展的良性循環。 一般情況下，土地資源保護的根本動力在微觀層面來源于土地資源配置對資源使用主體產生的利益，在宏觀層面根源于產業發展的綜合效應；這些物質效應以及由此產生的心理滿足感在市場競爭與生產發展的壓力促使資源更加有效地保護、更有效地配置，同時這些物質效益也保證資源活動主體擁有保護和配置資源的能力。因此，土地資源有效保護和優化配置以及區域產業發展勢必產生向上的螺旋累積過程，形成產業發展與土地資源保護、配置的相互累積循環機制。

（二）土地資源保護、配置與產業協同發展的結構模型

綜上所述，為實現制度性保護、機制性保護與操作性保護的內在統一性，可以構建我國土地資源保護、配置優化與產業發展的結構模型（如圖1所示）。

模型中農民土地資源保護、配置與產業發展是通過以下主要環節進行的：

1．土地資源規劃與兩個土地資源市場交易循環

區域土地資源管理機構將農民放棄的土地根據區域規劃分為農用土地和非農用土地，經營土地的農民和農業生產企業在農用土地市場進行土地交易，政府、工業企業和農業流通企業在非農用地市場進行土地交易；相應土地資源的收益歸于擁有土地資源使用權的農民所有，任何其他主體不得侵犯。

2．國家土地資源管理系統

依法由國家土地管理機構、區域土地管理機構以及各級土地資源監管系統共同組成，土地資源管理機構的職能在于根據國家法律以及區域規劃的內容，確定農民、企業和政府放棄的土地資源的使用方向；由農民和其他社會階層參加并具有決定權力的監管機構依法負責相應區域土地資源質量進行監測、評估，并具有對質量不達標的土地強行進入土地交易系統交易的權力，農民土地收益的保護等活動。

3．土地市場和產品市場競爭

產業發展是通過土地交易市場和產品市場的競爭機制，以及區域規劃、市場、資源監管的政府機制的共同作用實現的。通過市場競爭，土地資源將配置到效率最高的農民、企業或政府中去，從而為實現產業發展和區域發展奠定堅實的基礎；各個市場的競爭進一步促進了效率地提高。

五、政策啟示

就宏觀而言，需要考慮：逐漸完善我國土地資源保護和優化配置的法律制度體系，尊重并真正保障農民的國民待遇，積極服務，以使數以億計的農民盡快融入到我國現代化建設中來；盡快改革我國政府的激勵約束體制，適時改變行政系統的政績評價體系，讓政府理性與區域經濟、社會、文化等的發展實現盡可能多的一致性；以充分的民主促進民生的發展，使得社會各階層在憲法和法律的框架下形成有效地參與、監督、制衡機制，群策群力，共同推動國家的持續健康發展。

對壽光而言，下面的意見可能具有現實意義：積極推動本市產業標準化進程，完善對市場監督、土地質量檢測以及區域資源規劃體系；積極探索，采取各種有益的方式，減少流通領域對土地的使用（比如增加市場拍賣、促進網上交易）；政府在進行土地資源保護、配置和產業發展的決策過程中，廣泛聽取、借鑒社會農民代表、企業代表、中介組織代表、行業代表、專家代表的思想、思路、意見和建議，并以組織結構變化和制度的完善加以保證；深入調查，理論聯系實際，在實踐中發現問題，依靠群眾和高科技解決問題。

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（責任編輯：孫桂珍）