參與發展：上海構建和諧旅游城市的理論與實踐

摘要： “旅游促進發展”已成為共識。隨著上海都市旅游發展的深入，出現了許多不和諧現象和負面效應，特別是對本地居民利益保護的缺位現象等日益凸現。為了促進上海都市旅游和諧發展，在探析和諧旅游城市構建中引入參與發展理念，具有重要的理論與實踐指導意義。

關鍵詞：參與發展；和諧旅游；和諧旅游城市；策略

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

The Development of Local Residents′ Participation: the Theory and Practice of Constructing

the Harmonious Tourism City in Shanghai

WU Guo-qing

(China Modern Urban Research Center， East-China Normal University，Shanghai 200062，China)

Abstract: It has been a common sense that tourism can promote the development. With the development of urban tourism in Shanghai， there appear a lot of inharmonious things and side-effects， especially the protection of the local residents is imperfect which may baffle the sustainable development of tourism. In order to realize the harmonious development of urban tourism in Shanghai，the paper introduces the theory of development of local residents′ participation by constructing the harmonious tourism city.

Key words: local residents′ participation;harmonious tourism;harmonious tourism city;strategy

一、引言

構建“和諧社會”作為當今發展的一個主題，落實到上海就是要構建“和諧城市”。旅游業作為整個城市經濟發展中不可或缺的一部分，從政治、經濟、文化、環境等諸多方面促進和影響“和諧城市”的構建，最能體現一個城市發展的和諧程度。而世界旅游組織也始終把“保護生態環境，以人為本，消除貧困，創造就業”等作為全球旅游發展的崇高的“社會導向”。^[1]在1997年6月頒發的《關于旅游業的21世紀議程》中，明確提出了旅游業可持續發展應將居民作為關懷對象，并把居民參與當作旅游發展過程中的一項重要內容和不可缺少的環節。

上海市是我國首批命名的優秀旅游城市之一。目前，上海旅游業進入了一個重要的發展機遇期，為實現上海“都市旅游”從城市內部產業部類向提升城市功能與形象、體現城市輻射帶動作用的戰略性產業轉變，從比較單純的經濟功能向發揮經濟、社會、文化多重功能轉變，推動旅游產業協調發展及與城市發展的良性循環，構建和諧旅游城市將是上海“都市旅游”發展的必然走向，同時，對我國其它旅游城市也具有重要的示范作用和先導效應。

“旅游促進發展”已成為共識，但旅游業與其它產業不同，不僅對旅游地的經濟、社會、環境等方面產生可觀的綜合效益，還依賴當地居民的社會支持、熱情好客和文化純真。無論中外，最初的旅游開發大多是一種“自上而下”推行的政府或企業行為，這使得旅游發展與社區、當地居民相脫離，產生了很多問題。^[2]因此，探討旅游發展應更加注意到它是“什么樣的發展，誰的發展”，當地居民有何得益，要付出怎樣的代價，有無選擇權力等？在旅游規劃、開發和后續發展的過程中，將保障旅游發展中的當地人參與上升到公共政策和制度安排的層面上，進行相應的制度研究和設計，提出一系列有利于促進社會公平和當地人參與的政策、策略和制度安排，是新時期旅游產業的重要議題。^[3]

二、參與發展理論的形成及實質

當代人類學所倡導的“參與發展”(Participatory Development)或“參與式發展”理論與實踐，強調的是在社區發展項目的決策、實施、監測過程中，充分尊重目標群體（將要受到發展項目直接或間接影響的人群或團體）和弱勢群體的意見或建議，不破壞當地人的生態環境和人文環境，最大限度地縮小項目區的貧富差別、民族差別和性別差異等。“參與發展”的核心是把發展看做一個力求趨向正發展的過程。^[4]

參與首先是西方政治學民主政治研究領域的關注點。參與式發展理論萌芽于20世紀60年代，于70-80年代早期在東南亞和非洲國家逐步得到推廣和完善，^[5]“參與式”的影響滲透到諸如參與式農村評估(PRA)、參與式評估與計劃(PAP)、參與式學習與行動(PLA)等領域中。對傳統發展模式的反思和批評以及發展新思維的出現和實踐，共同推動了參與發展的口號于20世紀90年代被明確提出。^[6]20世紀90年代以來，我國的參與式發展在資源管理、農村社會經濟評估、社區發展與管理、發展計劃、小流域治理、小額信貸、農村醫療等方面取得了令人矚目的成績。

參與式發展認為，外部的支持固然重要，但發展的一個重要過程是強化和提高當地人自我發展的能力。在這個過程中，讓目標群體始終真正地參與到發展項目的決策、評估、實施、管理等每一個環節中，征求他們的意見、建議，學習、利用他們的知識、經驗，培養他們對發展的責任感，使他們充分認同并接受發展的決策與選擇，把發展當成是自己的承諾，并把所有外部的信息、技術及資金等方面的支持變成自己內源的發展動力，從而使所實施的發展項目最大程度地達到正發展目標，走一條“以人為本”、自下而上、全員參與的新發展道路。

雖然，隨著參與式一詞的泛化，參與發展被作為發展話語的典型，受到了強烈的批判和質疑，但目前學術界和發展實踐者已就參與發展理念的多數方面達成共識，賦權、弱勢/邊緣群體、參與能力建設等已成為各類參與發展項目共同關注的焦點。而實踐中的參與則以靈活化、基于發展項目、適應于多種場景為特點，項目運作始終以目標群體和弱勢群體為重點。由于實施的效果與參與理念的要求存在明顯差距，因此，參與發展的倡導者內部也在不斷總結經驗，改進參與技術和方法。

三、上海構建和諧旅游城市中提出參與發展理念的背景分析

（一） “都市型旅游”蓬勃發展給上海本地帶來的負面影響

借鑒國內外旅游城市的發展經驗并結合地域特色，上海旅游業于20世紀90年代后走上了快速發展的道路，特別是自1997年確立“發展都市型旅游”的產業定位以來，旅游業持續穩步增長（表1），取得了眾所矚目的成就。上海旅游產業在全國的地位不斷提升，如接待入境游客、旅游外匯收入占全國比重分別由2000年的5．83%、9．94%上升至2006年的9．3%、11．7%；全市旅游總收入占全國的比重約在20%左右。截止2005年底，僅旅游飯店、旅行社及納入統計的旅游景區（點）直接吸納的從業人員超過25萬人，帶動的相關產業間接就業近百萬人，按1：1．8撫養系數測算，與旅游有著利益關系的人數超過200萬，約占上海戶籍人口總數的15%以上。

上海都市旅游經過多年持續高速發展，年接待國內外旅游總人數已超過1億人次。隨著旅游業發展的深入，預計2015年，入境旅游者將達到454－498．7萬人次，國內旅游人數將達到1．3－1．5億。如此龐大的客流移動，在帶給上海諸多益處的同時，勢必會在交通、能源、設施等各種城市公共資源的使用方面給上海城市的正常秩序造成巨大壓力。都市旅游發展出現諸如旅游開發模式欠妥，導致本地居民生活質量降低；旅游企業惡性競爭與違規經營；城市居民與游客的主客矛盾；旅游開發對社區利益侵犯；城鄉旅游發展不平衡等許多不和諧現象和負面效應，嚴重阻礙都市旅游可持續發展。因此，都市旅游發展必須與都市社會發展相協調，如果超越了都市的承載力，以犧牲都市社會文化、生態環境為代價，或以損害市民正常生活秩序為前提，上海都市旅游發展將難以持續和深化。

（二）旅游開發與管理中上海本地居民利益保護的缺位

上海都市旅游發展正面臨著一系列新的挑戰：國際旅游市場競爭日益激烈、旅游產品結構亟待調整、旅游服務質量亟待提升等。從競爭態勢來看，上海面臨周邊國家和地區，以及國內其它旅游城市的雙重競爭壓力。例如，上海接待國內游客數在全國的比重已從2000年的10．55%^[7]下降至2006年的6．97%（圖1），雖然主要原因是上海的國內旅游正逐漸由數量速度型向質量效益型過渡，游客在滬逗留天數不斷延長，旅游者的人均消費水平不斷提高，但另一方面國內其他城市旅游的迅猛發展，也在一定程度上分流了部分客源。

從供給來看，都市觀光、都市購物、都市文化等傳統內容發展較完善，而以滿足上海本地居民需求為主的都市休閑發展緩慢，供給遠不能滿足需求。據統計，2005年上海常住人口1 778萬人，人均GDP約合8 329美元，城市居民家庭人均可支配收入18 645元，上海已成為國內最受關注的客源地之一。然而作為旅游目的地，上海都市旅游開發往往忽視了對本地客源的關注。近年來，雖然本地客源已占據上海國內旅游市場1/4份額（表2），但在諸如都市旅游產品開發、節慶活動舉辦等過程中給本地居民帶來的影響尚未引起足夠的重視，都市旅游蓬勃發展所帶來的“發展紅利”沒能在本地居民的現實生活中得到有效體現。

四、參與發展在上海構建和諧旅游城市的應用

目前，上海的“都市型旅游”已初具規模，但與國際著名旅游城市相比仍存在不小的差距，為迎接上海旅游業面臨的新挑戰，從源頭上解決都市旅游業自身發展中的一些不和諧問題，構建和諧旅游城市具有重要的現實意義，必須作為都市旅游的發展目標。和諧旅游城市的核心是發展和諧旅游，一是各個旅游企業內部要和諧發展，二是旅游產業結構要和諧發展，三是旅游業和整個社會要和諧發展。^[8]它蘊涵三方面內容：和諧目標、和諧利用、和諧運行，即在發展戰略中構建和諧目標，在旅游開發中和諧利用，在經營管理中和諧運行。

（一）上海構建和諧旅游城市應遵循的原則

1．遵循“利益共享”的原則

馬克思認為，人是社會的主體，而人的一切行為皆根源于利益。因此需要從利益機制上加以整合。社區是城市的基礎，社區發展直接影響著居民的生活水平和質量。在旅游發展過程中，社區的主體地位往往被忽略，社區參與是缺失的，社區利益被普遍縮小或忽視。因而，應將“降低社會排斥，促進社會公平，參與者共享發展成果，新的非資源消耗型發展，幫助落后地區”作為旅游業發展的使命。構建和諧旅游城市應將社區作為利益主體，確保當地居民公平地分享到旅游發展所帶來的利益，培育社區居民的參與意識，要讓直接受旅游開發項目影響的個人和社區參與到項目的規劃設計和實施管理中，通過知情、參與、賦權、能力建設、社會評估等手段，促進當地人民主決策、共享成果和共同監督，使當地人的參與機會最大化，并在深度參與中維護自身的權益。

2．遵循“不損害”的原則

參與發展理論有一個“零忍耐”政策，即力求所開展的項目要能夠提高或至少不降低項目影響區人們的生活水平，最大限度地縮小或不擴大項目區的貧富差別、民族差別和性別差異，不破壞項目區現有的生態和人文環境。如果不可避免的話，則必須提出切實可行的解決方案，以保證這些問題出現后，能及時得到解決。^[9]旅游發展不可避免地會帶來一些負面影響，因此，要少開發，多利用，盡量減少消耗和浪費，促進旅游業的集約化經營。和諧旅游城市是環境、經濟和社會的和諧統一發展，必須滿足“經濟可行、環境可能、社會可接受、管理者可操作”的原則，營造優美的自然環境、友好的社會環境、特色濃郁的人文環境，不僅關系整個城市旅游形象的改善和提升城市知名度，更關系到旅游產業的健康發展。

3．遵循“以人為本”的原則

發展旅游不僅是獲取經濟利益，更重要的是通過它實現人的全面發展和進步，讓發展成果惠及全體人民。“以人為本”，就是要求旅游產業的發展始終體現廣大人民群眾的根本利益，除了堅持需求導向原則，強調有效供給，讓游客和居民普遍享有便利的旅游休閑生活，還要尊重本地社區居民的游憩行為規律，充分考慮居民的生活方式、文化、習俗和技藝等在旅游開發中受到保護，注意使用價值優于美學價值，經濟性先于高檔性等。在保障社區居民利益的同時，還要保證弱勢群體的基本游憩權利。如許多國家已把殘疾人無障礙設施納入城市規劃，在酒店、賓館、旅游景點、博物館等設施的建設初期就予以統籌規劃，同步實施；還專門設立殘疾人旅游服務機構來滿足殘疾人對旅游的渴望等。

（二）上海構建和諧旅游城市的策略選擇

實現和諧旅游城市發展的途徑包含下列基本要素：一是資源承載能力，它是基礎支持系統，指旅游資源的數量與質量所決定的對游客活動的支持能力；二是區域緩沖能力，指區域范圍內相關系統為旅游和諧發展所能提供的容量支持能力；三是管理調控能力，它是旅游和諧發展過程的智力支持能力。構建和諧旅游城市必須具有全局觀念，在考慮自然、社會可承受度的同時，還應考慮人的可承受度，維護好城市的旅游環境，那些重經濟、輕社會，重眼前、輕長遠，重局部、輕全局，重城市、輕農村，重國際、輕國內，重數量、輕質量的做法，都是不可取的。^[10]

1．共享旅游成果，推進社區發展行動

旅游發展會造成社會、環境和經濟資源的競爭問題及其他負面影響，應充分考慮社區利益，尊重社區居民的生活方式，與民共惠，實現社區與旅游和諧發展。^[11]和諧旅游要處理好與社區的關系，自覺維護居民的利益，讓本地居民分享到旅游發展的成果，促使投資者、企業、旅游者、社區與居民彼此形成長期的良性互動與持續發展的共贏。社區參與旅游發展，在旅游發展的決策、開發、規劃、管理、監督等過程中，充分考慮社區的意見和需要，并將其作為主要的開發和參與主體，在保證旅游和諧可持續發展的前提下實現社區的全面發展。如規劃階段全面實行社區參與機制，通過民主參與決策的方式，確保社區及居民的根本利益；吸收社區居民到旅游企業工作，提供就業便利；加強基礎設施建設，改善社區生活環境；通過諸如“做一天上海人”等活動，使旅游者與社區居民和諧相處。

2． 強化環保意識，推進綠色旅游行動

旅游業的發展自始至終離不開環境的改善和優化，它直接影響游客的旅游體驗質量，同時也影響當地居民的生活質量。上海構建和諧旅游城市，必須強化環保意識，從人類與環境和諧發展的角度，發展資源節約型、環境友好型的現代旅游產業，按照發展循環經濟的要求，制定符合可持續發展要求的產品、服務和管理標準，通過政策扶持和部門協調等鼓勵和支持旅游企業大力開發生態旅游產品，豐富和完善綠色旅游產品體系，提供綠色服務，實施綠色經營，開展綠色旅游管理，創建綠色旅游企業，以營造出既能吸引游客又能取悅本地居民的優美環境。同時，積極倡導旅游者綠色消費，提高旅游者素質和環保意識，摒棄那些踐踏草坪、隨地吐痰、亂扔垃圾等不文明陋習，每個人都應是一道風景，鼓勵人們強化自律意識，把自我發展和承擔社會責任聯系在一起。

3．關注弱勢群體，推進旅游慈善行動

旅游城市發展的最終目標是改善和提高全體城市居民的生活質量。旅游開發不僅要積極開拓就業渠道，增加就業崗位，重視維護當地居民的利益，還要提高全體居民的參與程度。作為普遍的社會現象，旅游已成為人類的一種社會活動行為方式。人人都擁有旅游的權利，在保障社區居民分享旅游利益的同時，關注弱勢群體，由政府出面通過政策、資金等手段建立市民旅游慈善基金，作為福利性旅游的資金保障，啟動并實施“萬名市民福利旅游陽光工程”。通過旅游來幫貧、扶貧，重視農民旅游市場的開發，真正形成一個城鄉互動，“城里人下鄉，農民進城”的旅游局面，確保每一個人都有平等享受旅游的權利，幫助弱勢群體享受旅游之樂，充分體現出上海大都市的人文關懷與友情溫暖。

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（責任編輯：習 文）