觀察

發改委：從微觀到宏觀 高栓秀

在新一輪國務院機構改革中，最為引人注目的莫過于有“小國務院”之稱的國家發展和改革委員會(下稱國家發改委)，其職能將從微觀走向宏觀。

3月15日，十一屆全國人民代表大會一次會議第五次全體會議，表決通過了關于批準國務院機構改革方案的決定草案，以大部制為核心內容的國務院機構改革方案塵埃落定。

按照方案，新組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部，同時，國防科學技術工業委員會、信息產業部、交通部、人事部、勞動和社會保障部、建設部不再保留。

根據方案，國家發改委將進一步轉變職能，減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。分析人士稱，發改委瘦身看似削權，實質上拔高了它的位置，使其能超脫于部門利益之外。

“小國務院”

位于北京市月壇南街的國家發改委有26個司局，1000多工作人員。在國務院組成部門序列中，發改委是一個地位獨特的“超級大部”。內設司局包括工業、交通、能源、環境資源、社會發展、外資、貿易、就業等國民經濟所有領域，職責范疇則包括國民經濟規劃、產業和投資政策、體制改革、價格等，并參與財政和貨幣政策制定。其前身是國家計劃委員會。

國家計劃委員會1952年11月成立。改革開放后的一段時間，這個機構一度被看作“計劃經濟核心堡壘”。1988年，原國家計委、國家經委被撤，組建新的國家計委。此時，國家計委被定位為“高層次的宏觀管理機構”，“不再承擔微觀管理和行業管理職能”。在1998年3月的機構改革中，它被更名為國家發展計劃委員會，當時的機構改革方案明確的宏觀調控部門還包括國家經濟貿易委員會、財政部和央行。

2003年3月，國家計委更名為國家發展和改革委員會。名稱幾經變更，發改委也在尋求職能的轉變，而核心目標是完善宏觀調控。此次改革，將國家經貿委的行業規劃、產業政策、經濟運行調節、技術改造投資管理、多種所有制企業的宏觀指導、促進中小企業發展以及重要工業品、原材料進出口計劃等職能，劃歸發展和改革委。

與此同時，積極推進投融資體制改革，大力減少行政審批和微觀管理事務，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，也被明確為對發改委的改革要求。

但是也有學者在接受本刊采訪時說，近幾年，國家發改委強化審批的現象實際上有“回潮”跡象。

一位知情人士透露，2004年國務院頒布了關于投資體制改革的若干意見，對于一些投資項目實行地方政府審批、發改委備案。但是，在具體操作過程中，一些備案類似于變相審批。

這位知情人士稱，這些項目在得到地方政府批準后就算通過審查了，但現在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發改委備案，如果人家不給個函，回復說我同意了，這個項目就不能啟動。

在3月12日全國政協教育組的分組討論中，全國政協委員、全國工商聯常委孫珩超直指發改委大部權力過于集中的弊端。孫珩超說，現在的發改委等于是一個“小國務院”，在發改委某個部門下面一個與下面的一個處的處長面前，全國各地跑項目的專家連一句話都不敢辯，“一反駁項目就沒有了”。

一些觀察者認為，作為“宏觀”部門的發改委如今身負眾多微觀事務管理，“就連方便面的漲價、汽車廠商上什么車型都得發改委下文。”在始自2003年的宏觀調控中，在清理投資過程中行政手段的頻繁使用，在經濟學界也是爭議不斷。

按照規定，3000萬以上的項目必須報國家發改委批，為了避免在部委走審批程序，有些地方政府就分拆項目，一個一億元的項目就會被拆分成三個以上。“這里面固然有地方政府逃避監管的責任，但是，我們也得思考思考他們為什么要擔著風險去逃避。”上述人士表示。脫身微觀

與過去相比，改革后的國家發改委管轄職能明顯“瘦身”。

按照已經公布的《國務院機構改革方案(草案)》，國家發改委的工業行業管理、能源行業管理職能將分別劃入新組建的工業和信息化部、國家能源局。此前，發改委工業司主要負責擬訂主要工業行業規劃和產業政策，還承擔鹽業行政管理。能源局不僅承擔能源發展戰略和重大政策的提出，還實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源以及石油儲備的管理。

有專家分析認為，由于新組建的交通運輸部、人力資源和社會保障部均與國家發改委職能交叉，發改委交通運輸司、就業司等內設機構的職能估計會有一些調整。

以交通運輸為例，機場的改建擴建等事項目前均需報國家發改委審批，在本輪機構改革中，這些權限會否轉移到交通運輸部也是一個疑問。在今年全國兩會上，已有民航系統高官作出呼吁。有專家認為，在大部制改革推行之后，勢必會帶來政府權力的重新配置，解決這個問題的關鍵便是如何改革發改委。

在此之前有專家設想，在大部制改革中，將國家發改委的部分職能并入國務院各部門，比如交通運輸司并入交通運輸部、外資司和經貿司并入商務部、財政金融司并入財政部、農業經濟司并入農業部等等。

一位不愿具名的專家告訴本刊，全國兩會之后，第一步工作會是部委間職能的梳理，包括一些微觀項目審批權的清理，這項工作估計會在兩個月內完成。

在國家發改委的職能中，投資管理、規劃和產業政策管理權重很大。這次機構改革方案對此有明確的指向。3月11日，國務委員兼國務院秘書長華建敏在關于國務院機構改革方案的說明中特別提及，今后將深化投資體制改革，繼續縮小投資審核范圍，下放審核權限，簡化審核程序；同時，改進規劃和產業政策管理，地方規劃和專項規劃、專項產業政策，除按規定需報國務院審批的外，由地方政府和行業管理部門在國家規劃和政策的指導下分別制定。

“我覺得這個做法很好，實際上，改革并不是削弱了發改委，而是加強了，把它的位置拔高了。”山西財經大學公共管理學院教授朱建中表示。

早在上世紀末，就有學者提出“國家計委”不應該承擔具體項目審批，可以改革成類似日本企劃廳的政府組成機構，它高于各部委，專注國家中長期規劃的制訂。朱建中認為，如果能解決微觀項目審批的問題，國家發改委就能從部門利益中超脫出來，這樣去協調宏觀調控，也就更名正言順了。

專心調控

過去20年來，國家發改委的調整均與宏觀調控一詞相關。

在正在進行的大部制改革中，發改委會做哪些調整，將會成為影響大部制改革的一個重要因素，同時，這也將決定未來發改委在宏觀調控體系中扮演什么樣的角色。

3月12日，國務院機構改革方案(草案)亮相的第二天，在分組討論中，國家發改委成了多位政協委員“炮轟”的對象。全國政協委員、國家審計署審計長李金華在討論中發言稱，“把改革機構放在發改委，是不合適的。發改委本身就是機構改革的龍頭，最需要改革的就是它，它去牽頭搞機構改革，這個怎么可能呢?”

李金華所說的“改革”是指2003年國務院機構改革中并入發改委的體改委。成立于1980年的體改辦后更名為體改委，在1998年的國務院機構改革中，由國務院組成部門改為議事機構。2003年3月，發改委體改司設立，從此，國家計委的名稱上多了“改革”二字。

朱建中在接受本刊采訪時，表達了同樣的觀點，他認為，改革和發展的利益沖突容易導致發展優先、改革滯后的局面。改革往往看起來事情沒有那么急，能緩就緩，發展往往非常緊迫，比如就業情況、物價漲跌、經濟增長是高了還是低了都是各級領導非常關心的問題，所以很容易因為發展而耽擱改革。

1998年，國家經貿委成立，這是一個負責調節國民經濟運行的宏觀調控部門，當時內設司局20個，它整合了電力、冶金、機械、醫藥等部門職能，成為國務院第一大部。

這形成了“大經貿，小計委”的格局。兩年后發生亞洲金融危機，中國政府大量增發國債，作為宏觀調控部門之一的國家發改委負責審批這些國債項目。而在2003年國家經貿委撤銷后，很多行業管理職能轉入發改委。發改委替代經貿委成為國務院第一大部，同時成為既有“宏觀調控權”又有“微觀審批權”的大部委。此前的2002年召開的中共十六大宣布，中國社會主義市場經濟體制已初步建成。

朱建中認為，在計劃經濟時期，包括改革開放后第一輪經濟過熱時的經濟調整，宏觀調控的主角都是發改委。到了1993年經濟過熱時，宏觀調控的重心就轉向央行，當時央行行長由朱副總理兼任。到了亞洲金融危機的時候，主要以積極財政為主導。

有學者認為，以往發改委正是通過微觀手段實現了宏觀調控的目的。那么，在微觀管理職能剝離后，國家發改委將如何實現宏觀調控呢?

“關于國務院機構改革方案的說明”指出，國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，各司其職，相互配合，發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調控體系，提高宏觀調控水平。

可以預見的是，財政部、央行亦將在改革完善預算、稅政管理和健全貨幣政策體系上有新動向。

山西：欲解煤電困局 高栓秀

如今已是陽春三月，春暖花開之際。但中國煤電部門、企業無法忘記年初的一場非典型雪災，五大電網電煤庫存同時告急，最高時每日電煤缺口達33萬噸，導致大批機組停機，長期淤積的煤電聯動機制再次陷入困局，能否解此糾纏多年的困局，將會決定著中國未來煤電產業的命運。

近日，國務院收到了一份題為《“煤電油運”危機背景下對中國煤電產業布局的幾點建議》的調研報告(以下簡稱《報告》)，《報告》建議重新布置煤電產業布局，由以負荷中心為導向的受端發電轉向以資源為導向的坑口發電。

《報告》來自于煤炭大省山西，是山西省政府委托省政府發展研究中心，在南方雪災期間對山西省煤電生產運輸的保障問題進行專項調研的結果。

山西省政府決策咨詢委員會辦公室主任張復明表示，南方地區的冰凍雪災對中國目前“負荷中心發電”的產業格局發出了嚴重警告，凸顯了中國能源供應的脆弱性，是我國能源安全的重要示警信號。他就是《報告》的主要執筆人。

為此，《報告》提出了“大煤電、大市場、大配置”的產業發展思路，希望國家落實坑口電廠政策，支持晉陜蒙等煤炭主產區興建電源點和輸電通道建設。

張復明透露，這些建議已經得到了山西省政府的認可，正在積極協調，爭取國家層面的支持。煤電困局

輸煤或輸電，成為了我國能源領域長期爭論不已的一個重要話題。

中國的電力供給對煤炭的依存度高達70％。用電需求以東南沿海為主要煤炭供給又集中在晉陜蒙等“三西”地區。這種區域分布的不平衡給中國煤電產業的布局提供了兩種選擇：以負荷為中心選擇大通道輸煤?還是以資源為中心選擇大電網輸電?

據《中國統計年鑒》2006年的數字，山西火電裝機容量為2658萬千瓦，居全國第七，這與能源大省的地位顯然是不匹配的。

與此相對應的火電大省如江蘇(裝機5190萬千瓦)、山東(4934萬千瓦)、廣東(4083萬千瓦)、浙江(3564萬千瓦)，全都集中在東南沿海，遠離煤炭主產區。

裝機數字背后所顯示的，是中國火電“北煤南運”和“負荷中心發電”的產業格局。山西省社科院能源研究所所長王宏英認為，這種產業格局在形成過程中有其合理性，但也隱含極大的風險——大體量、大跨度、超負荷的電煤運輸，一旦遭遇自然災害或戰爭等不可控因素，電煤供給就會失去保障，電力供應體系就會變得十分脆弱。這已在年初的南方雪災中得以見證。

今年雪災期間，主要運煤通道受阻，導致發電總容量7795萬千瓦的89座電廠電煤庫存告急，其中半數以上的發電機組一度缺煤停機，被迫關停的發電機組占全國火電裝機總容量的7％，19省市出現大面積拉閘限電，電力短缺造成的直接間接經濟損失數以千億計。

“2007年，我國煤炭的實際運輸量超過了10億噸。雪災期間，大秦鐵路每7分鐘就發出一列萬噸列車。”張復明說，此次煤電油運緊張的現實再次說明，在遠離煤炭基地的東南沿海建設大量電廠，不僅造成能源的極大浪費，也是國家運輸能力難以承受的。 太原鐵路局相關人士表示，運力一直就比較緊張，尤其是受災期間。

“經濟”對比

重新布局煤電產業，“經濟”對比將是硬性指標之一。

從負荷中心的受端發電轉向煤炭主產區的坑口發電，不僅僅是出于能源安全的考慮，張復明認為，“隨著超高壓輸電技術的成熟，也有其經濟上的合理性”。

據山西省電力行業協會相關人士介紹，目前，山西晉東南一河南南陽一湖北荊州的1000千伏交流特高壓實驗示范工程已經開工建設。如果示范成功，根據目前的能源價格，將“三西”電煤運至距離約800—1700公里的華東負荷中心，輸電比輸煤更經濟合理。 《報告》對輸電和輸煤的(能量損耗)做了比較分析。他們得出的結論是：輸電綜合線損率在6％左右，如果采用特高壓輸電，線損率可以控制在2％以內；而輸煤過程中的能量損耗則要大得多，將發熱量為5300卡的電煤從山西太原運往河北西柏坡，熱能損耗達2.8％，如果運往更為遙遠的華東地區或東南沿海，損耗應在8％以上。

“特高壓輸電技術已經解決了電力的長途輸送問題。”張復明說，在目前的技術條件下，再依靠“北煤南運”在負荷中心大規模建設燃煤電廠，既不具有經濟性，也無法保障國家電力供給。

此前，山西電力部門做了一項專題研究，結果表明，輸電與輸煤的綜合經濟效益為6：1。而目前“三西”地區的輸煤輸電比例為20：1，產業結構明顯失衡。《報告》認為，如果改用大通道輸電方式，不但能源輸送具有可靠保障，還可以釋放大量交通運力，從根本上緩解目前的運力緊張局面。

綜合考慮環保壓力、運輸成本以及土地資源等因素，張復明認為，東部要慎建燃煤電廠。而對山西來說，在煤炭主產區利用廢棄工礦地建設坑口電廠，不但節約了昂貴的土地成本，還有利于解決令人頭疼的煤矸石問題。山西目前煤矸石堆存量高達10億噸，每年還新增8000萬噸。

可行性“報告”

針對《報告》，一位電力業資深人士認為，山西省政府有自身利益的考慮，但不失為一份可行性“報告”。

《報告》認為，無論是從提高能源輸送的經濟性和保障力來看，還是從產煤區產業協調發展考慮，中國都迫切需要確立“大煤電、大市場、大配置”發展思路，堅持輸煤與輸電并舉，優先發展輸電，進一步優化煤電產業布局。

但是在山西大規模興建坑口電廠，也受到外界的普遍質疑。壓力來自水資源承載能力和環境容量兩大瓶頸的制約。

晉陜蒙等產煤大省都面臨缺水的困擾。山西人均水資源占有量只有381立方米，但滹沱河、沁河、漳河、衛河流域以及沿黃河地區水資源相對豐富，人均水資源量達到626立方米。根據國務院批轉的黃河水量分配意見，山西可利用黃河水量43.1億立方米，目前每年實際用水量不到12億立方米。

“山西自2000年以后，新建電廠全部采用節水效率達75％的大容量空冷機組。”山西電力行業協會上述人士說，山西水資源的承載力理論上可以滿足1.03億千瓦裝機需要，僅每年4億立方米的采煤棄水，即可滿足8000萬千瓦機組用水。

山西目前已建、在建和核準的電力總裝機容量5310萬千瓦，其中已建裝機2700萬千瓦，在建1000萬千瓦，國家發改委已經核準的待建項目1460萬千瓦，新能源項目150萬千瓦。他們的目標是2020年前總裝機達到7000-8000萬千瓦。

《報告》綜合考慮土地、環保、水資源等布局因素和投資能力，認為近期在山西省內的電力負荷中心和西電東送的主力電源區，再增建1000-1500萬千瓦的電力裝機規模完全是可行的。

在環境容量方面，雖然山西省的環境容量總體超標，張認為仍有潛力可挖。目前，山西在項目審批方面實行嚴格的置換原則：電力裝機增量置換，環境容量減量置換。

“在采用現代環保技術的條件下，除塵效率可達到99.99％，除硫效率可達到99％以上。”張復明說，環境容量不再是能源基地發展煤電的主要制約因素。他認為，在山西再規劃建設大型坑口電站裝機5000萬千瓦，完全有用水保證，也能夠保證符合環境容量的要求。