我國大部門體制改革的理論基礎研究

任玉琳

摘要：隨著社會的發展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數量也將不斷增多。以致政府部門管理中交叉、重疊、真空領域不斷增加，產生了眾多矛盾和問題。于是，大部門體制應運而生。大部門結構通過擴大部門職能或者整合相關部門，把本來是部門和部門之間的關系變為部門內部的關系，以此來減少了行政協調成本，提高政府的效能。主要從政府規模的經濟學角度來探討政府的適度規模問題。

關鍵詞：政府機構改革；大部制；政府規模

1

大部制概念的界定

按照部門的職能大小和機構的數量多少不同，政府機構設置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。所謂大部制是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門，或者使相同相近的職能由一個部門管理為主，以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理。增強政府履行職能的能力。不管哪種定義，都是要對原來的各個部門進行一定程度的有機整合和重組，轉變政府的職能，從而在此基礎上組成一個個大部，既不是簡單的拼湊，也不是完全拋棄原有的架構重新建立全新的機構。

2政府規模的經濟學分析

政府的規模在理論上是個悖論，總使人陷入進退兩難的境地。如果合理政府規模的標準以不降低政府的信用，即不破壞政府的公信力為限，那么政府規模過小，不能履行其應當承擔的職能，社會的要求和期望得不到滿足，就會讓公眾對政府失去信任，從而使政府的公信力受到破壞。反之，如果政府規模過大，造成公共支出的增長，加重社會負擔，也會造成公眾對政府的不信任，使政府不能有效地發揮作用，上述兩種情況均使政府效率(收益)受損。如果從經濟學角度來審視，政府規模的變動必然引起規模收益(行政效率)的變動因為政府也存在著內在經濟與不經濟。政府內在經濟是指導政府在規模擴大時由自身內部所收起的成本降低，收益增加。如原有政府規模過太小，必需的政府職能不能履行或履行不好可視為無效率或低效率，在這種情況下，隨著人力資本投入的增加，組織機構的完善，內容分工的合理，這樣能夠相對降低行政成本，提高行政效率。但是政府規模不是越大越好，在一定的時空條件下，政府最佳收益規模是有一定邊界的。如果超過了一定的界限，政府規模過大，政府職能過多，組織機構龐大。人滿為患，就會使政府自身成本上升，收益(效率)下降，這就是政府內在不經濟，其主要表現在政府規模擴大后，第一，有可能造成內部管理不善，政府行政成本上升；第二，政府內部組織機構增加，使政府內部管理費用增加，從而使成本上升，第三，人員增加，使人際關系變得復雜，協調難度加大。并且可能會產生派系爭斗，這些均會導致內耗，降低效率；第四，管理鏈拉長，管理層級增多，使信息傳遞反饋的速度和質量受影響，從而影響到政府行政管理的有效性。因此，政府如果置客觀實際于不顧，一旦步入規模盲目擴張的誤區，其后果必然是政府機構膨脹、政府工作人員增多。因此，只有適度政府規模才是最合理的。

3政府適度規模的探討

經濟學界力圖通過實證分析的途徑找到適度政府規模的量的規定，羅賓遜認為，發展中國家比較大的政府規模可以通過擺脫對別國的依賴來促進本國的經濟增長，克拉維斯、薩莫斯等人在1984年對115個國家20年發展情況的統計調查和定量分析后認為，適當的政府規模在多數發展中國家里起著不可替代的作用，適當的政府規模，既能保證政府在發展過程中權威地位，以處理給紛繁復雜的事務，又能保證政府在經濟發展中起到推動、引導作用。適度政府規模在量的規定性上表現為三項指標的有機組合，并根據經濟社會發展的要求實現動態平衡。首先要保證政府財政支出占國內生產總值的比重，應該根據經濟發展的不同階段逐步遞增，在現代化起步階段20％左右的規模比較合理。

在對政府適度規模質的規定上，應該是政府規模、政府功能和社會對政府的需求三者的統一。政府規模歸根到底是為了社會對政府功能的有效需求。只有構成政府規模的全部物質資源都得到充分有效地利用，政府功能完全得到發揮，才能真正實現政府資源的最優配置和政府規模與政府功能的動態平衡。因此，必須梳理和重構政府職能，最大限度地減少政府的無效規模，把政府規模控制在政府必備功能的有效需求限度之內，具體來看，政府適度規模在質的規定上至少要考慮以下幾個方面：

第一，政府干預度和經濟自由度。政府干預度可以通過最高邊際稅率、產權保護指數和商業管制指數等來衡量。邊際稅率是指征稅對象數額的增量中稅額所占的比率，邊際稅率的高低會對經濟產生不同的影響，邊際稅率越高，納稅人增加的可支配的收入就越少，雖然稅收收入的作用增強，但卻會產生某種程度的替代效應，如當工作的邊際收入減少時，人們就會以閑暇去替代部分工作時間，從而妨礙人們努力工作。因此，邊際稅率要適度，但是，如果一個政府能夠征收較高的邊際稅率，恰恰意味著納稅人擁護政府利用稅收提供各種必要的公共產品，政府的干預程度也較高，如果納稅人不認同政府，政府就只能征收到較低的稅收，因此，政府能夠以多高的邊際稅率征收到多少稅收，在很大程度上取決于納稅人對政府合法性的認同，取決于納稅人的自愿支持。此外，人們一般認為，績效高的政府就是對私人經濟活動干預相對較少的政府，績效高的政府能有效地保護產權，能盡可能地減少商業管制，經濟自由是指政府最大限度地利用市場機制和私人的力量來協調社會經濟活動，政府承辦市場機制和私人的力量所不能有效發揮作用的極少量經濟活動，政府對市場的干預愈少，經濟的自由度就愈高，市場化的程度也愈高。所以，經濟自由度實際上就是政府的不干預度。

第二，政府的理性和自律性。政府理性是指政府能正確判斷和把握國情，能合理確定社會經濟發展的優先目標，制定科學合理的政策措施并確保其貫徹實施，包括政府致力于社會經濟發展的目標明確性和可行性、政府決策的科學性和政府政策的連續性，在現實經濟生活中，由于個人理性的有限性，必須以政府的理性彌補或糾正個人理性的不足。一般來說，經濟落后國家的個人比經濟發達國家的個人缺乏理性，因此，經濟落后國家的市場運行和經濟發展比經濟發達國家更需要政府的理性，但是，不能說政府在任何時候都是有理性的，不管是哪一個國家，都存在政府缺乏理性的可能性。而且，與個人失去理性相比，政府一旦失去理性，其危害更大，后果更嚴重。政府的自律性是指政府行政人員根據國家法律法規和行政道德規范的要求，對自身行為進行自我約束的能力和程度，涉及到用什么樣的機制來約束政府的行為，使政府能更好地為了公共利益而行使公共權力。

第三，政府的效能。包括政府平均工資占人均國民生產總值的比例、腐敗指數、官僚主義、稅收服從、政府機構設置、政府文官系統的專業化程度等，有些人認為高薪能養廉，政府工作人員較低的工資水平反而是績效好的政府的標志之一，因為在腐敗程度較高的政府中，一些貪婪的官員一邊爭取較高的工資水平，一邊收受巨額賄賂。此外，績效高的政府辦事富有效率、雷厲風行，績效差的政府卻是官僚主義嚴重、辦事推諉拖拉。政府干預程度和政府效率可能存在密切的聯系，由于政府官員有了較多的行政干預權后，更容易養成文牘主義和官僚習氣，也更容易產生尋租行為。

總之，在理論上很難為政府機構規模進行量化，實踐中也沒有必要為追求一個教條式的合理常數所困擾。換句話說，政府機構規模的適度化標準并非簡單的多少，而是根據各國所處在的社會經濟發展水平與其政府所履行的職能的吻合性以及專業化與一體化之間的“成本收益均衡”性來確定政府的適度規模，一個具有適度規模的政府，必然是適應社會需求的、功能完備的政府，也必須是能有效保護產權、減少對經濟干預的政府；必須是具有理性和自律性的政府；必須是具有較高行政效率并熱心提供公共產品的政府；必須是能維持一個相對較大規模的公共部門并給予公民較多經濟自由的政府。